新預算法2015年1月1日正式開始實施

強化預算“硬約束”

新預算法的立法宗旨為，“為了規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展，根據憲法，制定本法”。

其中，“強化預算約束”為四審稿新加入的內容。強化預算約束，新預算法通過對全口徑預算、超收收入、“過頭稅”、預算審批前支出、預算調整、加強法律責任追究等多方面內容進行規定，試圖硬化政府預算。

新預算法明確指出，政府的全部收入和支出都應當納入預算；并實行全口徑預算管理，一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算這四本預算，都納入預算管理；經人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得調整；各級政府、部門等的支出，必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。

政府收支行為的隨意性，表現之一在于存在不少預算外收入，一些地方不少財政資金存放于財政專戶，而非國庫單一賬戶上；一些部門私設“小金庫”的現象，也并未杜絕，近幾年由財政部和審計部門牽頭的清理“小金庫”行動仍在繼續。

除此之外，各地政府也偏愛超收收入，超收收入未納入人大審議通過的預算報告，其支出行為具有隨意性。

根據財政部公布的近年決算報告，2010年全國公共財政決算收入為8.3萬億，當年預算收入為7.3萬億，超收約1萬億，占當年預算收入比重達到12.4%。2011年全國公共財政決算收入為10.3萬億，當年預算收入為8. 9萬億，超收約1.4萬億，超收比重達15.7%。

從2012年以來，隨著宏觀經濟增速的趨緩，各地財政收入增速大幅回落，才使得超收收入規模有所下降。盡管如此，2012年仍有約3600億元超收收入，2013年為約2600億元。

超收收入的形成，還在于各級政府下達的行政指令性任務，在行政命令的驅動下，各級財政收入征管部門，習慣性“突破”年初預算指標。新預算法明確指出，“各級一般公共預算年度執行中有超收收入的，只能用于沖減赤字或者補充預算穩定調節基金”，“各級政府不得向預算收入征收部門下達收入指標”。

提升人大、公眾監督力量

憲法賦予各級人大審查監督預算的權力，但實踐中，這種審查卻往往流于形式。

在8月31日，全國人大常委會辦公廳召開的新聞發布會上，全國人大常委會法工委經濟法室主任王超英介紹，加強人大對預算審查監督主要有三個方面。一是要求報人大審批的預算草案應當進一步細化；二是完善了預算的初步審查制度；三是明確了審查預算決算等的重點審查內容。

預算的初步審查制度，基本落在各級人大常委會財經委或其有關專門委員會身上，要求對預算草案、預算調整方案、決算草案都要進行初步審查，并明確了初步審查的時間，如中央預算草案應在人大開會前45天，提交初步審查。

公眾對預算的監督，主要通過“預算公開”的方式實現。新預算法規定，預算活動的全部內容，除了依照國家保密法規定屬于國家秘密的事項，其他全部內容都要向社會公開。

除了現有預算公開實踐中，已經實現了對預算、決算、預算調整方案等的公開外，新預算法對一些重點事項也提出了要求。如，本級政府財政轉移支付安排執行情況，舉借債務，部門預算中包括“三公經費”在內的機關運行經費、政府采購的情況、審計部門對預算執行和其他財政收支的審計工作報告等，都被要求公開。

上述這些內容，其公開時間、責任主體也有規定。如，政府預算、預算調整、決算和預算執行情況的報告及其報表，應當在各級人大及其常委會批準后20個自然日內公開；政府預算、預算調整、決算和預算執行情況的報告及其報表，由本級政府財政部門負責公開等。

多位財稅法專家對21世紀經濟報道記者表示，新預算法是目前條件下各方共識的反映，回應了社會各方呼吁，但離真正現代預算管理制度仍有距離。

如央行經理國庫的規定，在8月25日，全國人大法律委員會作的報告中，法律委員會研究認為，鑒于國庫管理體制改革還在進行，有關方面對這一問題尚有不同認識，還需要在實踐中進一步探索、完善。建議恢復現行預算法“中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院的有關規定辦理”的規定。同時，增加關于國庫現金管理的規定：各級政府按照國務院的規定完善國庫現金管理，合理調節國庫資金余額。

艱難修法路

預算法修訂，要調整的是在預算行為中，政府與立法機關、政府內部不同機構，納稅人與政府的關系等，因牽涉利益甚廣，而且事關“錢袋子”的問題，注定其命運多艱辛。

預算法提上修法議程，最早可以追溯到2003年。2003年，第十屆全國人大出臺五年立法規劃，預算法的修訂，位列第一類立法規劃，屬于本屆人大要審議的法律草案。按照當年立法規劃，預算法修訂的提請審議機關或起草單位，為人大常委會預工委。

2004年，人大預工委成立起草小組，并出臺了一部修訂草案。針對這部草案，還曾召集過好幾次專家征求意見。多位與會的財稅法專家對21世紀經濟報道記者介紹，修訂的草案頗為先進，很多理念符合公共財政的要求。

但這部“先進”的草案，很快就流產。人大預工委起草的草案，在跟財政部門交換意見時，被指難以貫徹執行。2003年到2007年，第十屆人大任期內，預算法修正草案甚至未曾上會審議，基本被擱置。

2008年，第十一屆全國人大立法規劃出臺，預算法修訂再度被列為第一類立法規劃，即“任期內提請審議的法律草案”；不同的是，這次草案提請審議機關或起草單位，為全國人大常委會預工委和財政部。

中國財稅法學會會長、北京大學法學院教授劉劍文對21世紀經濟報道記者表示，我國財稅方面的法律修訂工作，雖無明文規定，但實踐的慣例多為先由國務院相關部門主導起草，經國務院常務會議通過后，再將草案提交全國人大常委會審議。區別于刑法民法等由人大直接起草，財稅領域法律相對專業，多由行政部門起草。

2010年年初，由人大預工委和財政部，合力起草了第一部修訂稿。但直到2011年11月份，經國務院常務會通過了預算法修正案草案，當年12月份，預算法才第一次上會審議。

據多次參與修訂起草案的財稅法專家介紹，各部門在一審稿上分歧很多。正因為分歧多，預算法修正案初次上會審議并沒有做太多公開報道。地方債是其中一個分歧焦點，一審稿建議賦予地方舉債權，類似中央政府，進行債務余額管理；在常委會小組審議時，這一建議招來不少反對的聲音。

2012年6月末，預算法二審上會，后向社會公眾公開征集意見。二審稿最終獲得33萬條反饋意見，并招來無數“板磚”，被指行政部門主導的色彩太重、規定粗糙、離社會預期太遠等。

據21世紀經濟報道記者了解，在2008年到2012年期間，十一屆人大任期內，預算法本可繼續上會三審，最后考慮到新政府換屆，難以把握未來改革方向。故而，二審過后，并未繼續上會審議表決。