天津自貿區條例“出爐記”：歷時八個月克服三大難

原標題：天津自貿區條例“出爐記”：歷時八個月 克服三大難

2015年12月24日，天津市人大常委會第23次會議全票表決通過《中國(天津)自由貿易試驗區條例》(下稱《條例》)，并于同日公布施行。

《條例》共有8章58條。這一《條例》的出臺，意味著天津自貿試驗區的建設、管理、改革、創新有了基本的法治框架。同時，天津自貿區在投資開放、貿易便利、金融創新等領域的創新做法也以地方性法規的形式確立下來。

自2015年4月21日天津自貿區掛牌時啟動《條例》的起草制定工作，到12月24日審議通過，前后僅8個月時間。在國務院批準第二批設立自貿試驗區的三省市中，天津市也是率先出臺地方性法規的。從天津市的角度看，為一個試驗區立法，立一個保證試驗的法規，在天津市地方立法歷史上亦是第一次。

這一過程中經歷了哪些困難與考量?這一部地方性法規對天津自貿而言又具有怎樣里程碑的意義?近日，天津自貿試驗區相關部門首次對外披露自貿區條例制定的全過程。

條例起草“三大難”

自貿試驗區本是新生事物，自貿試驗區立法并無先例可循。天津自貿這一條例的制定和出臺亦可為其他自貿區的立法之路提供借鑒。

2014年12月，國務院批準設立中國(天津)自由貿易試驗區，2015年4月8月國務院印發《中國(天津)自由貿易試驗區總體方案》(下稱《總體方案》)。

《總體方案》明確要求，“天津市要通過地方立法，建立與試點要求相適應的自貿試驗區管理制度”。這一《總體方案》既是設立自貿試驗區根本依據，也是制定《條例》的主要依據。

在天津自貿試驗區掛牌后，關于《條例》的研究制定工作就已經開始了。天津市人大常委會和天津市政府有關部門組成聯合起草組進行調研起草。

天津市人大常委會法工委主任高紹林介紹，這一條例的制定和出臺并非易事。

高紹林表示，按照一般的地方立法規律，需要自貿試驗區運行1到2年后，在總結實踐中的成功經驗和不足的基礎上再進行立法工作。但按照全國人大常委會的有關決定，自貿試驗區只有3到5年的試驗期，而且很多先行先試政策都沒有相應法律法規依據，急需通過制定地方性法規，為先行先試政策提供法律保障。在缺乏充分實踐基礎的情況下，進行地方立法確實是很困難的事情，很有挑戰性。

時間緊、要求高對立法工作而言也是不小的挑戰。一般來講，出臺一部地方性法規，從調研、起草到審議通過至少需要一兩年、甚至更長時間。但這一《條例》前后僅用了8個月，更重要的是，涉及立法權限問題，處理起來難度很大。

首先，自貿試驗區大部分改革試點政策都是中央事權，《條例》作為地方性法規能否規定、如何做規定都存在不同認識;同時，很多先行先試政策都具有臨時性、不穩定的特點，而立法要求確定性，如何處理政策臨時性與立法確定性的關系也是一個需要厘清的理論問題。

為持續改革預留制度空間

天津自貿試驗區的管理體制，既不同于上海，也不同于廣東和福建。

首先，《條例》明確了自貿試驗區推進工作領導小組、自貿試驗區管委會和各片區管理機構的功能定位和權責關系，即領導小組負責領導整體工作、研究重大問題，自貿區管委會主要負責組織研究、推動落實和總結評估改革創新措施，片區管理機構具體行使各片區的管理職能，落實改革創新任務。

同時，改革要容錯，這在《條例》中亦有多處體現。

例如，《條例》規定“鼓勵創新、寬容失敗，保護制度創新的主動性、積極性，營造自主改革、積極進取的環境。”

再如，“市人民政府有關部門、自貿試驗區管委會會同國家有關駐津管理機構，根據自貿試驗區的實際需要，研究提出推進投資開放、貿易便利和金融創新等方面的改革創新措施，爭取國家支持在自貿試驗區先行先試。”

此外，這部條例還具有“鞏固行政管理體制改革成果、率先實行企業名稱登記制度改革、明確金融開放創新政策、突出服務京津冀協同發展戰略、與國際高標準投資貿易規則接軌”等特點。

值得一提的是，在企業名稱登記制度改革方面，《條例》規定“自貿試驗區簡化企業名稱登記程序，除涉及前置審批事項或者企業名稱核準與企業設立登記不在同一機關的以外，企業名稱不再實行預先核準，實行企業名稱自主申報。”

具體而言，《條例》要求企業登記機關應當開放企業名稱數據庫，建立企業名稱申請的查詢比對系統，申請人可以自行登錄查詢比對系統，確認其擬使用的名稱不違反企業名稱登記規則，即可自主申報，并對申報的名稱承擔相應的法律責任。對于違反企業名稱登記規則的企業名稱，登記機關不予登記，對于已登記的不適宜名稱，登記機關有權糾正，以統一社會信用代碼代替。

此外，在金融政策方面，《條例》審議過程中，中國人民銀行下發了《關于金融支持中國(天津)自由貿易試驗區建設的指導意見》。

這一《指導意見》中有關人民幣跨境使用、外匯管理制度改革、促進租賃業發展、鼓勵向中小微企業提供貸款和保證保險等方面重要金融創新政策均在《條例》中作出了明確規定。