分稅制2.0破財稅改革 營改增、房地產稅定位成疑

原標題：分稅制2.0破題財稅改革

分稅制改革在20年后終于迎來2.0版。重新按稅種分稅面臨新的難題：一方面財收收入增速低位運行已是不爭的事實；另一方面為發揮經濟下行期的“逆周期”調節作用，下半年財政政策發力穩增長支出增加。雙面夾擊，新一輪財稅改革究竟能否理順央地權責關系事關改革成敗、經濟大局。

按稅種重分

我國于1994年起開始實行分稅制財政體制，在當時中央財政極度困難、中央政府宏觀調控能力減弱的大背景下，這種地方為中央“讓路”的行為是符合當時國情的。但隨著時間推移，央地之間在事權、責任上的不協調已經成為顯而易見的矛盾。

此外，央地關系一直也是財稅改革的難點所在，“十三五”規劃意見稿雖然依舊延續了三中全會對于財稅改革的決定，但關于央地關系的內容仍然占據了“深化財稅體制改革”一項中的較大篇幅。此前就有專家表示，在預算管理和稅收制度均有進步的前提下，央地關系將成為“十三五”財稅改革的重點突破口。

楊偉民昨日在回答記者提問時指出，這次進一步強調建立事權和支出責任相適應的制度，適度加強中央的事權和支出責任。而在收入劃分上，楊偉民則指出， 要充分考慮稅種的屬性，未來可能會變成中央拿什么稅、地方拿什么稅、省一級政府拿什么稅、市縣政府拿什么稅。“也可以說是分稅制，但是按稅種分，而不是按稅率分。”楊偉民說道。

這也意味著已實行20余年的分稅制或許將在不久的將來完成一次分配模式上的變革。北京大學財經法研究中心主任劉劍文告訴北京商報記者，在中央與地方共享收入方面實行按稅種劃分實際上是化解了央地在收入上的重疊部分，打破了稅收原有的“灰色地帶”，這樣有利于明晰中央與地方在財政支出和事權上的責任歸屬。

營改增、房地產稅定位成疑

但從操作層面來看，按稅種劃分的分稅制著實也面臨著許多不定的因素。此前就有分析認為，以目前跨越兩個稅種的“營改增”為例，由于營業稅是地方稅體系的主體稅種，而中央又會拿走增值稅的大部分，所以一旦“營改增”的過渡期結束并開始全面鋪開，地方稅收勢必會受到很大的影響。

中國財稅法學會副會長、武漢大學教授熊偉表示，財稅改革的一舉一動都是經過系統的考量的，在短期內，“營改增”確實可能再度削弱地方的財權，但國家也會通過其他稅種來彌補地方稅收的缺漏，此外，中央轉移支付也是平衡央地之間財政稅收關系的有效措施之一。

而隨著“營改增”逐漸鋪開，地方財權進一步縮減，在業內看來，目前已經納入全國人大立法規劃的房地產稅或將在未來成為地方稅收的堅實后盾。對于房地產對地方財力的重要性，楊偉民也給予了充分回應。他表示，地方政府，尤其市縣財力其實十分依賴土地財政和房地產開發，當房地產行業進行調整，收入就受到限制。“房地產稅的改革需要和整個稅制的調整和改革，包括下一步深化住房制度的改革相匹配。”楊偉民說道。

財政部財政科學研究所原所長賈康就曾表示，房地產稅改革可以解決我國地方稅體系不成型的問題，為地方提供支柱稅種，進而落實省以下分稅制，促使政府職能轉變和市場經濟健康化。此外，隨著房地產稅的“從無到有”，房地產市場上的供需也會更平衡一些，原本很多的空置房可能也會因此進入市場出租或交易。

央地財權事權矛盾難解

但央地關系在20多年的時間里已經積累了很多方面的不協調，業內普遍認為，僅僅通過其他稅種平衡或依賴中央轉移支付還遠不能解決當前央地之間的多方矛盾。

熊偉表示，如今央地在財權、事權方面的不協調已經愈發明顯。一方面，按照原有的分稅制財政體制，財權不斷向中央集中，中央所能調控的財力越來越多。 另一方面，事權不斷向地方下移，地方承擔的事權越來越多，這對地方經濟發展和社會事業發展產生了不利影響。“這也就是為什么中央一直在強調要加強中央事權和支出責任的原因。”熊偉說道。

此外，廣為詬病的地方“土地財政”，很大程度上也是由央地收入分配不合理、地方財政困難所造成的。有分析認為，如果地方政府的融資能力受到了土地財政的約束，很有可能會利用現有的灰色金融體系，繞過國家房地產監管繼續解決資金問題，這反而違背了我國轉變經濟發展模式的初衷。

除了央地之間的矛盾，中央部門內部也出現了許多不合理的收入分配現象。一些專家就認為，有些部門掌握了太多的收入資源，卻沒有足夠與收入成正比的事權，無形中造成了稅收利用率的低下。因此，在他們看來，分稅制改革不僅要梳理中央與地方之間的關系，中央部門內部在事權上同樣也需要進行明確劃分，理清支出責任。

北京商報記者 肖瑋 南淄博