地方債甄別關門 最高版本激增50%

原標題：地方債甄別關門 最高版本激增50%

1月5日是地方政府債務上報甄別的最后截止日期，這個“燙手山芋”正式從地方政府手里被踢到財政部。

市場人士普遍預期，本輪的甄別所得出的地方債務規模將大幅超過2013年6月30日的審計結果，因為這是最后一輪被認定為政府債務的機會，難保一些地方政府不會打“能報就報”的小算盤。

盡管不到最后公布很難有一個準確的數字，但有業內人士認為：“盡管地方上報的數字會比較高，但最后公布的規模應不會出現激增，大概在13萬億~15萬億之間，否則債務量過高，會有問題。”

按照國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》（43號文）的規定，上報甄別債務存量后，存量債務將被分類納入預算管理；統籌財政資金優先償還到期債務；2016年起，將只能通過省級政府發行地方政府債券方式舉借政府債務。

多報與控制的博弈

一位東部地區市級地方融資平臺負責人對《第一財經日報》記者表示：“從我們了解的情況來看，比上次審計的結果增幅比較明顯，但在預期之內。”

有業內人士對本報記者表示，政府負有直接償還責任的規模大概是在13萬億，比2013年6月末的10.89萬億增長20%左右；目前本報記者得到的最高的估算規模是15萬億。

“13萬億~15萬億是個保守的數字，地方政府上報的數字肯定不止這么多，但相關部門不會允許地方政府債務出現大規模激增，尤其是在經濟增速壓力較大，債務風險本來就已經風聲鶴唳的情況下。”有信評人士對本報記者表示。

某直轄市一名財政官員也對本報記者表示，當地清理甄別結束后的政府債務沒有出現激增。“國家明確地方不允許新增債務，積極化解存量債務。政府也不傻，不會去背不屬于政府負有償還責任的債務。”

某地級市一名財政系統官員則表示：“省政府代地方發行債券時也會考慮地方的負債率，如果我們把不應該由政府負擔的債務都納入進來，那債務率必定會超過上級規定的警戒線，那你就沒辦法爭取省級債券資金。”

“國家會比較嚴格控制債務余額，現在只是地方政府報上去數字，還需要報財政部和國務院、人大批準，一級級批下來，所以主動權還掌握在上面。”前述地級市財政官員稱。

盡管原則如此，但市場普遍認為，增量還是有的。

中債資信公共機構首席分析師霍志輝對《第一財經日報》記者分析，融資平臺希望將更多的債務納入政府債務，這樣可以減輕其債務償還壓力，部分原來債務負擔較輕的地方政府，這次甄別可能會多放一些政府債務，這些地區的政府債務可能增長較快；而此前政府債務率較高的省份，有可能通過此次政府甄別將部分債務轉化為企業債務。

自由裁量空間過大？

在本輪債務甄別上報的過程中，地方政府、地方融資平臺以及相關債權人可謂“絞盡腦汁”，債權人和融資平臺希望盡可能地提高政府債務認定比例，但地方政府顯然不愿意做冤大頭。

對于不同類型的政府債務，審計署有嚴格的規定，比如政府負有償還責任的債務是指需由財政資金償還的債務，而有擔保責任或有救助責任的債務則由債務人以自身收入償還，正常情況下無需政府承擔償債責任，屬政府或有債務。

按照43號文的規定，區分的原則是，是否用于純公益性項目：“如果債務用于純公益性項目，即項目本身無法產生現金流，全部依靠政府財政資金償還的債務，屬于政府債務；有一定項目收益的則化為專項債務。”

盡管規定如此，因為是否純公益或者是否存在現金流都有很大的“操作空間”；而且同樣在43號文中，還有一個規定：“地方政府一般債務和專項債務規模納入限額管理，由國務院確定并報全國人大或其常委會批準，分地區限額由財政部在全國人大或其常委會批準的地方政府債務規模內根據各地區債務風險、財力狀況等因素測算并報國務院批準。”

一名信評人士對本報記者評論稱：“甄別標準存在，但執行起來很難有清晰的界定，自由裁量的空間比較大。”

不過據某東部地區地級市財政系統人士透露，該人士所在地區在本輪債務上報中更多地根據資金使用用途。

2015債務雷區

43號文以及后續的各級監管文件都已經大幅度收緊了地方融資平臺的融資渠道，加之以大規模到期債務，2015年的地方融資平臺流動性風險和違約風險都將大幅提高。

那雷區在哪里？

中債資信的研究報告援引了兩個指標作為評測標準：存量債務中政府債務認定比率和經營性資產對非政府債務的保障程度；即原則上政府債務認定率越高、經營性資產保障程度越高，信用風險越低。

鑒于當前甄別結果尚未出臺，目前只能結合2013年的債務認定率和融資平臺的經營性資產狀況作為參考。

2013年的甄別結果顯示，全國城投企業總體政府債務的認定率約為32%，其中北京、遼寧、山東、寧夏、湖北等省份較高，而天津、廣西、山西、安徽、江西、陜西、黑龍江等省份很低。

中債資信根據2013年審計結果估算認為，北京、山東、遼寧、湖北和海南等5個省份城投企業政府債務的認定比率超過了50%，顯著高于其余省份城投企業全部債務中政府債務的認定比率；浙江、貴州、內蒙古、重慶和湖南等5個省份城投企業的政府債務認定比率高于40%，在全國也處于較高水平；天津、廣西、山西、安徽、江西、陜西、青海、黑龍江和吉林等省份城投企業的政府債務認定比率均低于25%。

如果本輪甄別的認定比率與2013年相比沒有大的變化，則可以推論，政府認定比率越低、債務余額越高，則風險越大。因為認定比率越高，納入預算管理的政府債務占比越高，可通過政府財政資金或發行地方政府債券進行置換，債務償還的保障性就越高。

另外從經營資產的角度來看，中債資信選取了957家城投企業截至2013年末的經營資產進行梳理比較，其得出的結論是云南、貴州、湖南、黑龍江、廣西、江西、陜西和天津等8個省份城投企業折扣后經營性資產對非政府債務的保障度在全國處于較低水平。

綜合兩個指標來看，廣西、江西、陜西、黑龍江、天津等省區市可能存在較高的債務壓力，在某種程度上，可能成為2015年的債務雷區。