西咸新區(qū)破題行政體制改革

原標題：西咸新區(qū)破題行政體制改革

經歷了太長的等待，西咸新區(qū)終于正式躋身國家級新區(qū)。

這是一份遲到的喜悅，早在2011年陜西省就在國新辦召開發(fā)布會，為西咸新區(qū)成為“第四個副省級新區(qū)”造勢。不過，次年獲批國家級新區(qū)的是蘭州新區(qū)而不是西咸新區(qū)。

當地一位不愿透露姓名的專家對21世紀經濟報道記者說，西咸新區(qū)沒有成為第五個國家級新區(qū)的一個原因在于定位問題。按照關中天水經濟區(qū)規(guī)劃，要加快推進西（安）咸（陽）一體化建設，著力打造西安國際化大都市。

而成立省級政府主導的西咸新區(qū)，客觀上或將造成大西安地區(qū)西安、咸陽外加西咸新區(qū)三個開發(fā)主體競爭的局面，不利于西咸一體化發(fā)展。

在今年1月份獲批國家級新區(qū)之后，陜西省對于西咸新區(qū)接下來的發(fā)展進行多次研究。最后出臺新的政策意見支持西咸新區(qū)加快發(fā)展，其中的關鍵思路就是推動西咸新區(qū)行政體制改革，解決三家開發(fā)主體競爭的問題。

不過，這樣的探索嘗試，是激化還是化解矛盾？

省市矛盾隱憂

在西咸新區(qū)過去的發(fā)展過程中，遇到的問題與傳統開發(fā)區(qū)類似，即行政區(qū)與新區(qū)的矛盾。

西咸新區(qū)在獲批國家級新區(qū)之前，已被稱為副省級新區(qū)，并由一位副省級領導任新區(qū)管委會主任。但由于地跨西安、咸陽兩市，新區(qū)范圍內的行政區(qū)分屬兩市管轄，使得新區(qū)面臨征地、拆遷等方面的問題。

對于這種問題，傳統開發(fā)區(qū)的解決方式是通過利益共享機制，與行政區(qū)進行合作。在西安過去的發(fā)展中，開發(fā)區(qū)模式是主導，行政區(qū)與開發(fā)區(qū)矛盾問題不少見，在同一個行政區(qū)范圍內問題相對容易解決。但對于跨行政區(qū)的西咸新區(qū)而言，問題就復雜的多。

作為陜西省省會城市，西安也是西北地區(qū)的龍頭，西部大開發(fā)的橋頭堡，而且是15個副省級城市之一，其地位與一般的省會城市不同。不算十三朝古都的歷史，西安近現代以來做過陪都、西北大區(qū)直轄市、直轄市，使得西安更不同于一般省會。

陜西省決咨委委員、長安大學城市研究所所長王圣學對21世紀經濟報道記者表示，西安首位度過高，在陜西省的經濟總量中所占比重過大。而且從最新的城市規(guī)模劃分標準來看，西安是陜西唯一的特大城市，剩下的城市里算得上大城市的數量也不多。

由于這些因素，省市之間博弈一直不斷。而陜西省將西咸新區(qū)開發(fā)建設變?yōu)?ldquo;省市共建，以省為主”的做法，被當地一些專家解讀為制衡西安，是給陜西省開辟“自留地”。

但持不同意見的人對此嗤之以鼻，西咸一體化這么多年來推進緩慢，以前有人說省上不重視，推進力度不夠，現在省級政府開始重視和推進，又有人嫌省里管的多。

雖然西安市和咸陽市對這一做法沒有提出不同意見，但在實際操作上，兩市的精力都在西咸新區(qū)之外，開辟新的地盤進行發(fā)展，譬如西安打造渭北工業(yè)城，咸陽則上馬北塬新城。

陜西省決咨委委員、陜西社科院學術委員副主任張寶通認為，雖然陜西省政府支持西咸新區(qū)發(fā)展，但西安、咸陽不支持，這背離了西咸新區(qū)的建設方向。

陜西省舉全省之力打造西咸新區(qū)，并出臺意見支持西咸新區(qū)發(fā)展，西安市也舉全市之力打造渭北工業(yè)區(qū)，同時也出臺支持政策。即便是現在正申請的西安自貿區(qū)，對于核心區(qū)放在西咸新區(qū)還是西安市，省市也有不同主張。

理順行政體制嘗試

在省市博弈之下，西咸新區(qū)的發(fā)展受到影響。

譬如，此前灃東新城雖然屬于西咸新區(qū)五個組團之一，但主要由西安市來管理。同一個新區(qū)，不同單位管轄，這顯然成為管理體制上的一個問題。張寶通告訴21世紀經濟報道記者，由于行政體制上的束縛，使得一些投資者望而卻步。

于是，今年10月陜西省出臺《關于加快西咸新區(qū)發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《意見》），試圖理順西咸新區(qū)的行政管理體制。其中包括在項目建設、城鄉(xiāng)統籌、規(guī)劃實施等方面賦予西咸新區(qū)省、市級管理權限及部分社會事務管理職能，將西安、咸陽兩市人民政府及相關縣（市、區(qū)）政府涉西咸新區(qū)的經濟及相關社會事務管理權委托新區(qū)行使。

同時，《意見》還將原屬西安市轄區(qū)的灃東新城和咸陽市轄區(qū)的秦漢新城，劃歸西咸新區(qū)管理。

這被當地多位專家解讀為做實西咸新區(qū)，在西安與咸陽之間打造第三座城市，形成三足鼎立之勢。在西咸新區(qū)進行行政體制改革嘗試之后，王圣學擔心西安、咸陽在城市規(guī)劃、基礎設施等方面是否會與新區(qū)銜接，以及如何進行銜接。

在新一輪西安城市總規(guī)修編的過程中，也有人提出還要不要做灃東新城的規(guī)劃。而由于西咸新區(qū)大部分面積在咸陽市內，如果不考慮西咸新區(qū)內的城市規(guī)劃，咸陽市區(qū)只有100平方公里左右需要考慮規(guī)劃修編問題。

此外，灃東新城劃歸西咸新區(qū)管理之后，地跨未央區(qū)和灃東新城二地的漢長安城遺址保護也可能要分為兩個單位來管理。

王圣學認為，將西咸新區(qū)做實，從城市管理和發(fā)展看有不利影響，而且增加行政環(huán)節(jié)。他建議，應該采取開發(fā)區(qū)與行政區(qū)利益共享的合作機制，否則不利于西咸一體化發(fā)展。

“從西咸新區(qū)的角度看，它要發(fā)展就要做實，但從國家角度看，要推進西咸一體化。”張寶通告訴記者，這是局部利益與全局利益的關系，站在全局角度，要消除體制矛盾就得推進大西安，否則單獨哪家都無法支撐起絲綢之路經濟帶和西安自貿區(qū)戰(zhàn)略。對于這些問題，記者致電致函西咸新區(qū)，截至發(fā)稿前尚未得到對方置評。