中國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的基本要求

原標(biāo)題：中國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的基本要求

新型城鎮(zhèn)化能否保證城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，必須要有一套新的標(biāo)準(zhǔn)和要求來約束。新型城鎮(zhèn)化是速度、水平與質(zhì)量相統(tǒng)一、具有較高質(zhì)量和效益的城鎮(zhèn)化發(fā)展形態(tài)，反映了我國城鎮(zhèn)化的新理念、新目標(biāo)、新要求。具體而言，新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的基本要求應(yīng)該包括速度適中、水平適當(dāng)、布局合理、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、發(fā)展可持續(xù)等五個(gè)方面。

大勢(shì)觀察

黃錕

城市化存在超前城鎮(zhèn)化、滯后城鎮(zhèn)化和適度城鎮(zhèn)化、病態(tài)城鎮(zhèn)化和健康城鎮(zhèn)化等多種不同的類型，超前城鎮(zhèn)化、滯后城鎮(zhèn)化、病態(tài)城鎮(zhèn)化，會(huì)造成嚴(yán)重的“城市病”和“農(nóng)村病”，產(chǎn)生城鄉(xiāng)差別擴(kuò)大、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、生態(tài)環(huán)境破壞等問題，極不利于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，只有適度城鎮(zhèn)化、健康城鎮(zhèn)化，才有利于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的順利實(shí)現(xiàn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)和城鎮(zhèn)化都進(jìn)入新的發(fā)展階段，都需要轉(zhuǎn)型升級(jí)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化不僅意義重大，而且提出了更高的要求，即要求走出一條具有中國特色、符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段要求的新型城鎮(zhèn)化道路。

新型城鎮(zhèn)化能否保證城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，必須要有一套新的標(biāo)準(zhǔn)和要求來約束。新型城鎮(zhèn)化是速度、水平與質(zhì)量相統(tǒng)一、具有較高質(zhì)量和效益的城鎮(zhèn)化發(fā)展形態(tài)，反映了我國城鎮(zhèn)化的新理念、新目標(biāo)、新要求。新型城鎮(zhèn)化區(qū)別于過去城鎮(zhèn)化的根本特征是新型城鎮(zhèn)化不再因?yàn)槠孀非蟪擎?zhèn)化的數(shù)量指標(biāo)而忽視質(zhì)量方面的要求，它以城鎮(zhèn)化質(zhì)量為核心，是量與質(zhì)的統(tǒng)一，是內(nèi)在結(jié)構(gòu)的和諧一致。具體而言，新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的基本要求應(yīng)該包括速度適中、水平適當(dāng)、布局合理、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、發(fā)展可持續(xù)等五個(gè)方面。

一是水平適當(dāng)。健康城鎮(zhèn)化是適度城鎮(zhèn)化，要求城鎮(zhèn)化水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適宜，既不能過度超前，也不能過于滯后。城鎮(zhèn)化既是工業(yè)化、非農(nóng)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，又是工業(yè)化、非農(nóng)化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)器，也是社會(huì)發(fā)展的根本動(dòng)力。城鎮(zhèn)化和國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步要求城鎮(zhèn)化必須與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展保持一定量的對(duì)應(yīng)關(guān)系，適度同步、協(xié)調(diào)發(fā)展，過度城鎮(zhèn)化和滯后城鎮(zhèn)化都是不健康的。判斷城鎮(zhèn)化率是超前、滯后，還是適當(dāng)，需要從不同的角度、采用不同的方法。既要看城鎮(zhèn)化與工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相互關(guān)系，又要進(jìn)行國際比較，考察同類國家或不同國家同樣發(fā)展階段的城市化情況。

二是速度適中。健康城鎮(zhèn)化是速度適中的城鎮(zhèn)化，強(qiáng)調(diào)速度與質(zhì)量相協(xié)調(diào)，即城鎮(zhèn)化速度要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人民生活水平提高等反映城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量的指標(biāo)相協(xié)調(diào)，既不能太快，也不能太慢，更不能以犧牲城鎮(zhèn)化質(zhì)量片面追求城鎮(zhèn)化速度。城鎮(zhèn)化是否健康不能單純從城鎮(zhèn)化速度來判斷。原因有兩個(gè)：一是城鎮(zhèn)化不是勻速發(fā)展的，城鎮(zhèn)化發(fā)展具有階段性。判斷城鎮(zhèn)化速度是否適中必須結(jié)合城鎮(zhèn)化所處的發(fā)展階段，在不同的發(fā)展階段要保持相應(yīng)的發(fā)展速度，該快的時(shí)候快，該慢的時(shí)候慢，不能錯(cuò)位發(fā)展。二是判斷城鎮(zhèn)化速度是否適中必須結(jié)合城鎮(zhèn)化質(zhì)量，只有有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化才是健康城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)和核心是人的城鎮(zhèn)化，是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、生態(tài)發(fā)展的綜合體，這些也是反映城鎮(zhèn)化質(zhì)量的要素。所以，判斷城鎮(zhèn)化速度是否適中，關(guān)鍵是要看城鎮(zhèn)化速度與這些反映城鎮(zhèn)化質(zhì)量的要素是否協(xié)調(diào)。

在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市建設(shè)水平和速度滯后于城鎮(zhèn)化水平和城鎮(zhèn)人口增長速度，尤其是城鎮(zhèn)社會(huì)建設(shè)和生態(tài)建設(shè)滯后于城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，這是一個(gè)普遍存在的問題。在未來城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移和市民化的同時(shí)，必須重視城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重視城市基本公共服務(wù)能力建設(shè)、重視城市環(huán)境保護(hù)和治理、重視城市先進(jìn)文化的教育普及，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)建設(shè)、文化建設(shè)的同步協(xié)調(diào)。

三是布局合理。健康城鎮(zhèn)化是布局合理的城鎮(zhèn)化，強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化要科學(xué)規(guī)劃、因地制宜、合理布局、協(xié)調(diào)有序，即要根據(jù)資源環(huán)境承載能力、發(fā)展基礎(chǔ)和潛力，是以城市群為主體形態(tài)、城鎮(zhèn)體系合理布局、東中西地區(qū)因地制宜、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)。從國際上看，在特定發(fā)展階段，人口過度集聚和規(guī)模過大的特大城市都不同程度地存在“大城市病”，如倫敦的霧都，紐約的交通擁堵、拉美特大城市普遍存在的貧民窟等。中國雖然地域廣闊，但人多地少、人地矛盾十分尖銳。我國基本國情決定了我國城鎮(zhèn)化既不能是大城市化、也不能是小城鎮(zhèn)化，既不能是集中型城鎮(zhèn)化、也不能是分散型城鎮(zhèn)化，而必須優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)、集中型城鎮(zhèn)化與分散型城鎮(zhèn)化相結(jié)合、城鎮(zhèn)空間布局合理、地區(qū)城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)平衡。

城鎮(zhèn)化合理布局，就是要以主體功能區(qū)規(guī)劃為指導(dǎo)，優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，加快培育中西部地區(qū)城市群，形成新的增長極，著力構(gòu)建“兩橫三縱”為主體的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，促進(jìn)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)；要按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、分工協(xié)作、以大帶小的原則，發(fā)展集聚效率高、輻射作用大、城鎮(zhèn)體系優(yōu)、功能互補(bǔ)強(qiáng)的城市群，以城市群為主體形態(tài)，增強(qiáng)城市群的輻射帶動(dòng)作用；要合理確定大中小城市和小城鎮(zhèn)的功能定位、產(chǎn)業(yè)布局、開發(fā)邊界，加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)，強(qiáng)化中小城市產(chǎn)業(yè)功能，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)公共服務(wù)和居住功能，提高中小城市和小城鎮(zhèn)對(duì)人口的吸引力，使大中小城市和小城鎮(zhèn)均衡分布、協(xié)調(diào)發(fā)展。

四是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)。健康城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化，強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)“雙輪驅(qū)動(dòng)”，形成城鄉(xiāng)一體、良性互動(dòng)的協(xié)同發(fā)展態(tài)勢(shì)。城鎮(zhèn)化過程即是城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)、發(fā)展過程。自城市產(chǎn)生后，城鄉(xiāng)關(guān)系即隨之產(chǎn)生。城鄉(xiāng)關(guān)系的實(shí)質(zhì)是城鄉(xiāng)之間資源、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)諸要素的自由流動(dòng)，而流量和速率取決于城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系程度。城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，從根本上解決三農(nóng)問題的根本途徑，是我國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和科學(xué)發(fā)展的必由之路。

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)包括城鄉(xiāng)政治協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)、人口協(xié)調(diào)、文化協(xié)調(diào)、空間協(xié)調(diào)等方面，觀念上城鄉(xiāng)差別消除，發(fā)展模式上在城市發(fā)展的同時(shí)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化，功能上強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)的一體化職能，空間和景觀生態(tài)上城鄉(xiāng)緊密聯(lián)系、相互依存。從歷史上看，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展要經(jīng)歷由不平衡到平衡的過程，城鄉(xiāng)關(guān)系也相應(yīng)經(jīng)歷由不協(xié)調(diào)到協(xié)調(diào)的轉(zhuǎn)變。中國獨(dú)特的城鄉(xiāng)二元制度加劇了城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展的不平衡性和城鄉(xiāng)關(guān)系的對(duì)立、分割和不平等。目前阻礙我國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制性因素還未完全清除，農(nóng)村發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)差距懸殊、城市對(duì)農(nóng)村的輻射作用有限等問題長期困擾城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的難點(diǎn)在農(nóng)村，關(guān)鍵是盡快改革城鄉(xiāng)二元制度，根本途徑是促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，當(dāng)前緊要的是要堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)化合理布局、協(xié)調(diào)并舉，發(fā)揮大城市和城市群的輻射帶動(dòng)作用和對(duì)農(nóng)村的支持力度，高度重視新農(nóng)村建設(shè)，注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。

五是發(fā)展可持續(xù)。健康城鎮(zhèn)化是可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化，強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化發(fā)展要與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，即健康城鎮(zhèn)化必須將生態(tài)文明融入全過程，實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境相協(xié)調(diào)，建設(shè)生態(tài)文明的美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。人口多、資源不足、環(huán)境承載能力脆弱是我國的一個(gè)基本國情。當(dāng)前，我國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，隨著城市人口的急劇增長及城市規(guī)模的迅速擴(kuò)張，城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展問題備受考驗(yàn)。近年來我國資源和環(huán)境約束壓力顯著增大，是資源稟賦、發(fā)展階段、發(fā)展方式以及體制原因共同作用的結(jié)果。目前，一些城市“十面霾伏”，垃圾圍城，給我們敲響了警鐘。迫切要求轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，城鎮(zhèn)化與生態(tài)文明深度耦合，處理好城鎮(zhèn)化發(fā)展和資源環(huán)境的關(guān)系。

促進(jìn)城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展，既要“做減法”，加強(qiáng)低碳技術(shù)開發(fā)應(yīng)用，強(qiáng)化節(jié)能降耗，推廣綠色建筑，發(fā)展綠色交通，構(gòu)建綠色生產(chǎn)方式、生活方式和消費(fèi)模式，減少資源消耗，降低污染排放；又要“做加法”，增加環(huán)保投入，補(bǔ)償生態(tài)欠賬，重視實(shí)施重大生態(tài)修復(fù)工程，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)。要在城鎮(zhèn)化規(guī)劃布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市管理等環(huán)節(jié)引入綠色低碳的發(fā)展理念和發(fā)展模式，建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好的綠色低碳城鎮(zhèn)。

（作者系國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副教授）