土地財政審計為分稅制改革打前站

原標題：土地財政審計為分稅制改革打前站

深論

周俊生（財經評論員）

從本周開始，全國土地財政將迎來首次比較全面的“摸家底”式的全面審計。據悉，這次耗時兩個月的專項審計由國務院牽頭，審計范圍一直下伸到縣級，主要針對2008年到2013年這五年內的土地管理和利用情況，涉及財政、國土資源、住建、發改委、林業、農業等多個系統。

土地財政之所以能夠長期保持火熱，以至成為一個焦點話題，關鍵在于它是利用政府對社會經濟所具有的強大的支配權、干預權所形成并壯大的，而這種在權力作用之下所產生的現象背后，存在著權力的“尋租”空間。因此，在目前反腐力度持續不減的背景之下，國務院對土地財政所展開的審計，很容易讓民眾產生通過審計揭露出“蒼蠅”甚至“老虎”的想象。毫無疑問，清查各地土地領域所存在的權力“尋租”和腐敗現象，是此次土地審計的一個重要內容。但是，如果把審計理解為僅僅是國家展開的一次“拍蒼蠅”、“打老虎”行動，顯然又是低估了此次審計的意義。

土地財政，是輿論對地方政府將賣地作為壯大其財政資金規模的一個重要手段的概括，它所承載的內容比較豐富，也比較沉重。土地財政在最近幾年愈演愈烈，對我國的社會經濟產生了重大影響。一方面，地方政府對土地財政的需求迅速推高了房價，倒逼中央政府展開了被稱為“史上最猛”的房地產調控；另一方面，在土地財政開始出現收縮的時候，地方債的“異軍突起”又給地方財政的平穩運行增加了新的不確定因素。

因此，通過對土地財政的“摸家底”，對土地財政的形成原因和其對社會經濟運行帶來的不良影響，為下一步的改革尋找到合理有效的切入點，應該是此次審計最重要的目標。

地方政府之所以對賣地有很高的積極性，從表面上看是房地產市場建立后，地方政府將其作為拉動地方經濟增長的一個工具來使用，以至通過不斷的賣地來推動房地產市場的發展。

但除此之外，還有一個同樣重要的原因是在20年前的分稅制出臺以后，央地兩級政府的財政資金統一由中央分配，在這20年中，地方政府的事權不斷擴大，但其財政資金分配比例卻未能相應提高，導致日益窘迫。在這種情況下，中央政府對地方政府的土地財政事實上采取了默認的態度，允許地方政府通過賣地來彌補其財政資金的不足，在土地財政高峰時期，有的地方政府通過土地財政得到的收入居然能夠達到政府所有財稅收入的一半。而在前幾年的房地產調控中，出臺的調控政策盡管很嚴厲，卻始終未曾觸及土地財政制度，這也是調控長久未收到效果的一個根本原因。

因此，要解決土地財政的根本問題，關鍵在于對目前的分稅制進行改革，建立起地方政府的財權與事權相匹配的制度，為地方政府擺脫對土地財政的過度依賴提供條件。最近兩年，中央政府也已經看到了土地財政的問題，并且開始允許地方政府通過發行地方債來解決這個問題。但是，地方政府發行地方債，需要有剛性的債務償還機制來做保證，因此它并不是解決這個問題的上佳方案。最為重要的還是進行分稅制改革。今年6月，國務院常務會議已經通過了《深化財稅體制改革總體方案》，我認為，在這個重要時刻，對土地財政進行全面審計，為分稅制改革提供基礎性條件，是十分重要的一個步驟。只有把這個“前站性”工作做好了，通過審計不僅揭露出寄生于土地財政的腐敗官員，還應對這種制度所產生的后果建立起深切的共識，分稅制改革才能夠順暢地推進。