農(nóng)房宅基地確權(quán)提速 土地改革進(jìn)入深水區(qū)

原標(biāo)題：農(nóng)房宅基地確權(quán)提速 土地改革進(jìn)入深水區(qū)

本報(bào)記者 陳婧

近日，由國(guó)土資源部、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（下稱(chēng)《通知》），明確要求結(jié)合國(guó)家建立和實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的有關(guān)要求，將農(nóng)房等集體建設(shè)用地上的建筑物、構(gòu)筑物納入宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證的工作范圍，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)查、統(tǒng)一確權(quán)登記、統(tǒng)一發(fā)證。對(duì)此，接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪的專(zhuān)家表示，農(nóng)房宅基地納入不動(dòng)產(chǎn)登記范圍，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化管理，既保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，也為農(nóng)民未來(lái)在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)上獲得不動(dòng)產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)性收入提供基本的前提條件。此外，有分析認(rèn)為，繼房地產(chǎn)稅改革后，不動(dòng)產(chǎn)登記制度將再度成為土地改革的重要前哨。

“這是一項(xiàng)非常重要的基礎(chǔ)性工作。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部研究員徐小青對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者表示，下一步采取什么樣的改革措施，還要通過(guò)研究、調(diào)研、試點(diǎn)，既要結(jié)合地方經(jīng)驗(yàn)，也要有高層的政策設(shè)計(jì)、考慮，上下要結(jié)合起來(lái)推進(jìn)。

確權(quán)為農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入奠定基礎(chǔ)

國(guó)土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，十八屆三中全會(huì)提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，改革完善宅基地管理制度的要求，推進(jìn)確權(quán)登記發(fā)證工作是實(shí)現(xiàn)這些改革目標(biāo)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)和法律保障，對(duì)農(nóng)民基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利意義重大。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員王小映對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者表示，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一登記是國(guó)際慣例，也是土地管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。一方面確權(quán)登記發(fā)證有利于清晰地界定農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。另一方面，從當(dāng)前情況來(lái)看，此舉最大的意義就是有利于深化農(nóng)村土地制度改革。確權(quán)登記發(fā)證的順利推進(jìn)對(duì)后續(xù)的諸如農(nóng)村集體建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)，完善宅基地管理制度，探索農(nóng)房抵押創(chuàng)造有利條件。

王小映強(qiáng)調(diào)，確權(quán)登記發(fā)證雖然是土地管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，但應(yīng)當(dāng)明確，此次確權(quán)登記發(fā)證只針對(duì)合法的、不存在權(quán)屬糾紛的宅基地，而違法違規(guī)用地形成的建設(shè)用地和宅基地未經(jīng)處理之前不能登記發(fā)證。

“我認(rèn)為對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的登記至少是為農(nóng)民未來(lái)在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)上獲得不動(dòng)產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)性收入提供了基本的前提條件。”中國(guó)人民大學(xué)城市規(guī)劃與管理系主任葉裕民在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)表示。

此外，葉裕民認(rèn)為，十八屆三中全會(huì)以及此次的戶(hù)籍改革制度都強(qiáng)調(diào)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，農(nóng)房宅基地納入不動(dòng)產(chǎn)登記有利于農(nóng)村人口在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)。農(nóng)民進(jìn)入城市生活需要啟動(dòng)資本，下一步如果建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，可以激活農(nóng)民在農(nóng)村的資產(chǎn)，置換成進(jìn)入城市的資本，以此提高他們?cè)诔鞘欣锏纳钯|(zhì)量。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國(guó)英日前向媒體表示，農(nóng)房宅基地納入不動(dòng)產(chǎn)登記范圍，房地實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一登記，是一個(gè)必然的做法，也釋放出了強(qiáng)烈的改革信號(hào)。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)，一個(gè)重要的障礙就是房地不統(tǒng)一，房屋屬于私人財(cái)產(chǎn)，但宅基地歸集體所有，割裂的現(xiàn)狀嚴(yán)重阻礙了抵押流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)。將房地統(tǒng)一登記，就是開(kāi)始清除市場(chǎng)化的障礙。

（下轉(zhuǎn)10版）

（上接1版）土地制度改革正向深水區(qū)邁進(jìn)

實(shí)際上，今年4月，不少媒體報(bào)道國(guó)土資源部已開(kāi)始對(duì)農(nóng)村宅基地領(lǐng)域的改革做出原則性的部署。在“宅基地管理辦法”的制定過(guò)程中，國(guó)土資源部已經(jīng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)，考慮賦予農(nóng)村宅基地抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓過(guò)程中的相關(guān)權(quán)利。

此前，多部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作的通知》也指出試點(diǎn)地區(qū)將建立宅基地確權(quán)、登記、頒證改革完善農(nóng)村宅基地制度，并在修訂農(nóng)村宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村居民點(diǎn)人均建設(shè)用地空置標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，探索宅基地使用權(quán)人在宅基地占有、使用、收益和處分權(quán)能。

國(guó)務(wù)院7月底發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》也提出完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)、公正、規(guī)范運(yùn)行。堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

業(yè)內(nèi)專(zhuān)家表示，繼戶(hù)籍制度出現(xiàn)明顯的革命性變化之后，國(guó)土資源部下發(fā)的《通知》，實(shí)際上是對(duì)準(zhǔn)土地改革這塊硬骨頭，而這正好說(shuō)明土地領(lǐng)域的改革正在向深水區(qū)邁進(jìn)。

然而，葉裕民表示，確權(quán)登記發(fā)證工作雖然并沒(méi)有面臨太多的經(jīng)濟(jì)障礙和社會(huì)障礙，但確實(shí)是一件繁瑣的工作，并且由于地方政府并不了解一家一戶(hù)的具體情況，在劃定一家一戶(hù)的界限時(shí)存在一定困難，因此應(yīng)當(dāng)建立基層民主治理機(jī)制，老百姓根據(jù)自身情況，將糾紛、問(wèn)題擺出來(lái)公開(kāi)討論，明確內(nèi)部之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系。在這樣的環(huán)境下，弱勢(shì)群體的利益也能得以保障。政府的主要工作是制定清晰的規(guī)劃，例如，宅基地和宅基地之間存在一些空間，原則上應(yīng)當(dāng)怎么劃定，門(mén)前庭院如何劃定等，設(shè)置具體的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。

王小映認(rèn)為，由于農(nóng)村存在大量的違法違規(guī)用地。對(duì)于一戶(hù)多宅，或是未經(jīng)批準(zhǔn)，占用形成的宅基地等，應(yīng)當(dāng)和合法的宅基地進(jìn)行區(qū)分，這些違法用地，包括小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性地出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的政策慢慢去消化，進(jìn)而使其能夠進(jìn)入確權(quán)登記發(fā)證階段。“這是將來(lái)登記面臨的最大的問(wèn)題之一。”王小映認(rèn)為。

多地探索宅基地退出

無(wú)論是農(nóng)村土地整治，還是宅基地使用權(quán)制度改革、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，都不可避免地涉及宅基地退出的問(wèn)題。近年來(lái)，部分省市已經(jīng)開(kāi)始通過(guò)土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)等，探索開(kāi)展宅基地的退出和補(bǔ)償工作。

據(jù)了解，目前包括安徽、浙江、寧夏、湖南等多個(gè)省區(qū)已經(jīng)對(duì)宅基地退出機(jī)制進(jìn)行了不同程度的探索。安徽省在全省范圍內(nèi)提出了要建立宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，并探索宅基地流轉(zhuǎn)制度。浙江省則明確表示，將借鑒重慶“地票”制度，將宅基地使用權(quán)量化為“宅基地權(quán)票”，通過(guò)權(quán)票交易、流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地自由、有償退出。

業(yè)內(nèi)人士表示，近年來(lái)隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程提速，農(nóng)村宅基地的閑置問(wèn)題日益凸顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)農(nóng)村宅基地10％至20％是閑置的，部分地區(qū)閑置率甚至高達(dá)30％。一方面農(nóng)村宅基地閑置造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，另一方面城鎮(zhèn)化進(jìn)程又面臨土地資源的剛性約束。如何建立健全宅基地退出機(jī)制、維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地壓力，是國(guó)土資源管理急需研究解決的重要課題。

葉裕民表示，首先，全國(guó)應(yīng)該建立清晰的宅基地退出制度。對(duì)于在何種情況下可以退出，對(duì)退出主體的權(quán)益保護(hù)、退出的路徑、退出的市場(chǎng)的規(guī)范化管理，以及購(gòu)買(mǎi)者的使用范圍等，都要做出非常清晰的制度規(guī)定。“絕對(duì)不能強(qiáng)迫老百姓退出。政府為農(nóng)民建立一個(gè)通道，使其在此通道上能夠看到自己的利益和前景，但是退或不退應(yīng)該由農(nóng)民自己選擇，這一點(diǎn)非常重要。”葉裕民強(qiáng)調(diào)道。

此外，葉裕民建議，各地應(yīng)當(dāng)針對(duì)自身情況，制定好長(zhǎng)期規(guī)劃。要針對(duì)許多普遍存在的問(wèn)題做出具體方案。例如，退出后的土地多少用于開(kāi)發(fā)，多少用于公共服務(wù)的建設(shè)等，要有一個(gè)區(qū)域性的平衡。這個(gè)區(qū)域的范圍可以是一個(gè)行政村、一個(gè)鄉(xiāng)，或者是更大的范圍。“一定要有一個(gè)好的規(guī)劃、規(guī)范，建立一個(gè)有效的秩序，并且尊重老百姓意愿，這樣才能真正引導(dǎo)我們農(nóng)村土地低效用地的再開(kāi)發(fā)。”

王小映補(bǔ)充道，要用好、盤(pán)活宅基地，需要政府和市場(chǎng)“兩只手”配合起來(lái)，共同發(fā)揮作用。一方面，政府要發(fā)揮引導(dǎo)作用，提供資金支持，建立一套宅基地有償退出機(jī)制，另一方面，要深化改革，讓宅基地慢慢流轉(zhuǎn)起來(lái)，這樣市場(chǎng)就會(huì)形成。