美國食品安全可追溯制度及其對我國的啟示

原標題：美國食品安全可追溯制度及其對我國的啟示

馬小芳

面對我國日益嚴峻的食品安全形勢，十八屆三中全會提出“完善統一權威的食品藥品安全監管機構，建立最嚴格的覆蓋全過程的監管制度，建立食品原產地可追溯制度和質量標識制度，保障食品藥品安全”的戰略決策。在此方面，美國相對健全的食品安全可追溯制度為我國實現這一戰略決策提供了借鑒。

一、美國食品安全可追溯制度的特征

美國食品安全可追溯制度對美國國內生產的食品進行全程監管。其特征之一就是全程監管、追蹤與管控相結合。美國食品藥品監督管理局作為專職的監管機構，負責對食品從生產、加工、包裝、運輸，再到銷售整個流程，也就是“從農田到餐桌”的全程監管。在每個環節，監管人員要記錄食品的各種信息。在生產過程中，不但要記錄產品品種、生產時間以及生產農場信息，還要記錄種植處理、土壤消毒、栽培方式、施肥、灌溉、農藥使用、收獲采摘等信息。利用現代信息技術，這些信息得以快速高效地收集，并形成巨大的數據庫，最終上傳到公眾信息平臺。除了記錄信息，更重要的是通過對實際操作的管控，在生產源頭消除安全隱患。

特征之二是對進口食品嚴格控制。對于進口食品，由于無法強求從源頭的可追溯性，因此美國采取了以安全認證為主的控制制度。比如，第三方認證制要求有資格的第三方保證國外食品工廠符合美國食品安全標準；高風險食品認證制要求高危險進口食品必須通過第三方認證或者其它安全承諾保證來進入美國市場；而進口商自愿認證項目為進口的食物源自食品安全認證工廠的進口商提供快速審查與快速準入服務。此外，美國實行進口商問責制，規定進口商有明確的責任保證國外供應商擁有足夠的控制措施來保證其生產的食品絕對安全。但是，如果國外出口商拒絕美國食藥局獲取相關信息，食藥局有權拒絕準許從國外工廠進口食品到美國。除了嚴格的認證制度，美國對所有進口的供人與動物食用的產品采取預先通知書制度。

二、美國食品安全可追溯制度的新進展

2011年，奧巴馬簽署《食品安全現代化法案》（FSMA），將食品可追溯性與召回作為食品安全問題的預防控制要求提出。法案規定，在確定食品有安全威脅時，食藥局有權向企業發出召回通知。若企業不同意食藥局召回通知，食藥局仍可以采取強制召回行為，包括發布公告指出產品“嚴重不利于健康或致死”的可能性。由食藥局授權立即生效。在正式召回中，企業有責任通知州監管部門、食藥局召回聯絡員將相關文件上報食藥局。若企業或單位未能遵守，將被分別處以25萬美元和5萬美元的罰款。當然，《食品安全現代化法案》也充分保護食品企業的權利，比如盡管食品可追溯制度要求信息透明，但是涉及商業機密（包括包含用料數量的配方信息、財務數據、價格數據、人事數據、調研數據、不包含運輸信息的銷售數據等）受到《食品安全現代化法案》保護。

此外，在2013年美國食品科技學會（IFT）發布的“在食品供應系統中提升食品追溯實驗項目”報告，對食藥局的食品安全可追溯工作提出了多條改善建議。比如，要求食藥局設立整套食品管理數據記錄規定以及通過風險分類定義的不允許豁免數據記錄規定；食藥局應該要求生產、加工、包裝、運輸、倉儲、或進口食品的公司對食藥局定義的關鍵追溯與關鍵數據進行記錄；食藥局應當鼓勵業界現有企業參與提出相關立法方向的建議，并發布擬定法規的預先通告，或使用其它相關機制來尋求涉眾輸入等。

從美國的經驗可以看出，專業化的監管機構和團隊、現代信息技術、嚴格的法律和制度建設及其不斷完善是美國食品安全可追溯制度的三大基石。我們應該在了解自身問題的基礎上，借鑒其經驗。

三、我國食品安全可追溯制度建設存在的問題

我國食品安全的主要問題是藥物殘留和重金屬等有毒有害物質含量超標；食品中微生物污染和生物毒素含量超標；食品生產加工過程中的摻雜使假。造成這些問題的原因主要是產地環境污染；不當使用農業投入品；違規使用食品添加劑和非法添加物；農獸藥生產經營管理不到位；我國人均食品安全監管資源占有率低；食品生產經營者守法成本高，違法成本低。從這些主要的食品安全問題及其主要原因可以看出，建立基于全程監管的食品安全可追溯制度將是解決我國食品安全問題的有效手段。然而我國食品安全可追溯制度建設的現狀并不樂觀。

問題之一是區域分割，缺少全國統一的、覆蓋全程的食品安全可追溯制度。食品生產銷售的全國性決定了食品安全可追溯制度是一項全國性的系統工程，其建立運行需要一支全國性的、專門的機構具體負責，并采取覆蓋全國的統一信息平臺，并做到覆蓋全程，才能保證有效監管。目前我國部分地區已經開始針對某類食品推出本地食品安全可追溯制度，比如2011年福州市啟動肉品安全信息可追溯系統建設，再比如2013年陽澄湖大閘蟹具有了可追溯產地信息的二維碼標簽。這種區域分割、各成一體、品種單一的可追溯制度具有信息不共享、范圍過小、難以全程追蹤、追溯成本高等不足，對于解決我國食品安全問題既顯得杯水車薪，又不利于資源優化配置。

問題之二是信息技術應用不充分，信息披露機制不健全。食品安全可追溯制度是一項高度依賴現代信息技術的制度，美國該項制度的成功就在于其對信息技術、信息化平臺的開發應用，利用低廉的人力、物力成本實現對海量食品安全相關信息的收集、管理與共享。信息披露是食品安全可追溯制度的核心，是消費者知情與監督的關鍵。在我國，食品安全可追溯制度信息化建設嚴重滯后，食品安全信息共享資源平臺尚未建立，缺乏行之有效的食品安全信息動態追蹤體系，信息披露機制不健全，降低了食品安全可追溯制度運行效率。

問題之三是對進口產品管控不嚴。同一品牌產品在其他國家安全，但是進入我國就出現問題，比如雀巢兒童奶粉碘超標，恒天然奶粉檢出肉毒桿菌。究其原因，主要是我國對進口食品采用的安全標準水平低、更新慢，以及對進口食品的檢驗手段不合理。我國食品安全標準采用國際標準和國外先進標準的比例僅僅為23％；大量食品質量標準、控制食源性危害標準低于CAC等國際標準。發達國家食品技術標準的修改周期一般是3到5年，而我國有些標準已經實施達10年甚至更長。我國對進口食品檢驗的原則是批批檢驗，由于該檢驗原則沒有根據進口食品的特點、工藝流程進行科學評價和評估來設置有針對性的檢驗標準和項目，因此會導致檢驗的低效率。

四、建立我國食品安全可追溯制度的政策建議

美國的食品安全可追溯制度建設起步較早，積累了較為豐富的經驗，部分理念、制度設計和追溯技術可以為我所用。吸收其經驗，基于我國國情，建設完善我國食品安全可追溯制度的政策建議如下：

（一）建立多方參與，全國統一的食品安全可追溯制度。由專門的監管機構、企業、消費者多方參與，建立全國統一、覆蓋全程的食品安全可追溯制度。專門的監管機構負責全國食品安全可追溯制度的建立運行，并做好地方已有追溯制度與新制度的銜接，保證真正做到全程監管。大力宣傳和發揮食品安全可追溯制度作為企業安全信用背書的作用，引導企業積極執行可追溯制度要求。通過積極宣傳，鼓勵消費者購買有可追溯標識的食品，推進食品安全可追溯制度走上正軌。此外，食品安全可追溯制度建成運行后，還要根據國際國內食品安全形勢變化，不斷進行調整完善，提高制度運行效率。

（二）充分利用現代信息技術，改變信息不對稱的局面。要重點開展監管機構能力工程，通過現代信息技術手段，建立食品安全可追溯制度和信息化指揮平臺，改變過去傳統的“人海戰術”，提高監管效率。食品安全追溯系統建設是“牽一發動全身”的系統工程，需要重點推進。國外在追溯系統建設方面已經形成了多維彩碼信息技術等成熟的技術和運作模式，可以加以引進和借鑒。

（三）要加強對進口食品的安全監管。首先要建立與國際標準相協調的食品安全標準體系。參照國際標準，對我國食品安全標準盡快加以修改。運用有關國際標準，建立進出口食品安全控制體系，逐步形成食品安全的早期預警機制。其次，學習美國對進口食品的監管經驗，對進口食品進行安全認證為主的監管制度。有資格的第三方保證國外食品工廠符合我國食品安全標準。將食品安全認證制度融入食品安全可追溯系統，如果國外出口商拒絕食品安全可追溯制度負責機構獲得相關信息，可追溯制度負責機構有權拒絕準許從國外工廠進口食品到我國。

（作者單位：國家行政學院經濟學教研部）