工商食藥合體愿景：不放過一個“福喜”

原標題：工商食藥合體愿景：不放過一個“福喜”

這個夏天，天津工商等三個局的小伙伴成為同事。

近日，天津市市場和質量監督管理委員會（下稱“天津市市場監管委”）正式掛牌并舉行成立后首場新聞發布會。原天津市工商行政管理局、食品藥品監督管理局、質量技術監督局“三局”將由這個名字代替，7500多人將進入這個新的監管體系。

這種新的監管體系對于剛剛調整的新食藥監總局的監管體系將造成什么影響，能否達到加強食品和藥品監管的目的，將拭目以待。

“本輪食藥改革源于加強食品藥品安全監管，最初的理想設計是用管藥的方式管食品，而組建市場監管局的結果是用普通產品質量監管的方法來對待食藥品，與政策初衷南轅北轍。”國家行政學院社會和文化教研部副教授胡穎廉在接受《第一財經日報》采訪時表示。

從2013年末開始，一些地方在不同層面整合工商、質監和食藥監的機構和職能，推進統一市場監管體制改革，其中以深圳、浙江、安徽、天津等省（市）為代表。

但胡穎廉近期在媒體上撰文表示，新機構在監管體制系統性、監管執法一致性以及特殊產品監管專業性等方面都存在挑戰。

統一監管市場挑戰

“從產品的監管上，食品和藥品是需要一些專業的人來做，如果僅僅是把幾個部門簡單放到一起，對特殊商品比如藥品，能否起到作用，這個目前不可知。因為整合之后，人員要被打亂，重新進行安排，如果一旦是不熟悉藥品食品的人負責了，熟悉是需要時間的。”一位藥品業內專家對記者說。

上海“福喜事件”無疑在告訴改革者一個事實，食品的監管還是存在問題，企業的責任仍然缺失。新的統一市場監管模式能否真正解決這些問題，似乎并不是那么簡單。

胡穎廉認為，統一市場監管具有理論上的合理性和現實中的必然性，但目前很多省份對統一市場監管改革表示擔憂。

當前的社會性監管分為三種模式，分段監管、分事項監管、分品種監管。分段監管容易出現段與段的縫隙，分事項監管要求比較高，分品種監管難點在于品種的邊界劃分。

成熟市場經濟國家主要對終端產品質量安全進行監管，涉及主體資格認證的事務交給市場組織，監管機構要識別企業機制，以對產品本身負責。

“這種多重管理現象非常普遍，其結果可能是監管標準相互打架、行政資源的浪費以及企業的守法成本提高。”胡穎廉說。

由于我國政府對市場監管的職能長期分布在多個部門，部門之間容易出現職能交叉或者真空，形成九龍治水的監管碎片化問題。

“在大部制改革的背景下，需要解決業務主管部門和監管部門的關系，職能重疊如何避免，如何避免職能越位、錯位和缺位的問題，以及明確中央與地方政府職能關系。改變橫向行政碎片化和縱向條塊分割，發揮市場主體和社會組織參與監管的作用，改變政府單一主體的監管困境，充分調動市場和社會組織的參與治理作用。”天津師范大學教授曹海軍對本報記者說。

當前食藥監部門實行屬地管理，是為了強化地方政府的責任意識，但隨之而來的就是地方保護主義，可能會進一步放大監管體制的缺陷。尤其是在信息溝通方面，已出現了橫向與縱向的監管體系缺陷。

深圳模式受推崇

統一市場監管的理論依據和現實動因與中央和國務院的政策要求相呼應。國務院在上月8日發布的《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》指出：“加快縣級政府市場監管體制改革，探索綜合設置市場監管機構，原則上不另設執法隊伍。”

那么，各地在組建市場監管局的過程中有哪些不同的做法，又面臨著什么樣的挑戰呢?

胡穎廉告訴記者，各地的體制改革模式存在差異，目前大致分為三種類型。

最早的便是“紡錘形深圳模式”。2009年大部制體制改革中，整合工商質檢、物價、知識產權的機構和職能，組建市場監督管理局，后來又加入食品藥品監管職能。

深圳是我國市場監管體制改革進行最早的城市，這項改革有利于統一市場準入，監督執法,并實現不同部門優勢互補。但新機構面臨的上級部門太多，一些產品如食品監管無法保障，部門內部運行機制難以理順。

據胡穎廉介紹，2014年5月14日，深圳組建市場和質量監督管理委員會，負責制定政策、規劃和標準，并監督其執行情況。其中深圳市市場監督管理局掛市質量管理局和市知識產權局兩塊牌子。

相應的深圳市在區一級分別設置市場監管分局和食藥監分局作為市局的直屬機構，在街道設市場監管所作為兩個分局的派出機構，可見深圳模式是實現上下統一、中間分開的紡錘形結構。

但一位深圳市市場監督管理局的工作人員對記者透露，在改革之初，由于慣性問題，合并過來的單位還是做著自己以前的事情，對其他業務部門也不熟悉。對他們來講就是換了一個單位名稱，該干啥干啥。

而胡穎廉認為，深圳模式有三個優點，一是采取分類監管模式，有利于實現專業化監管，由食品藥品監督管理局專門承擔食品藥品安全監管職能，充分考慮普通產品質量跟食品藥品的差異性。二是統一監管執法隊伍，有利于減輕市場負擔，行政處罰等行為直接面向市場行為主體。三是有機整合宏觀和微觀。

“普通商品方式管食品藥品”

另外就是“倒金字塔的浙江模式”。2013年12月9日，浙江省食品藥品監管改革正式啟動，在縣市區整合工商管理局、質量技術監督局、食品藥品監督管理局的職能和機構，組建市場監督管理局。

今年以來安徽等地在市級組建新的食藥局，縣級以下整合工商、質監、食藥部門，此外、遼寧、吉林、武漢也在探索類似的做法。

但胡穎廉在調查時發現，作為老牌市場監管部門，工商部門市場網絡較深，在政府體系中擁有更大的話語權。

在浙江、安徽、遼寧等地，工商部門主導了市場監管體制改革，標志是新機構的主要負責人多來自工商局。通常理想的狀態就是用管藥的方式管食品，但市場監管局是用管普通商品的方式對待食品藥品。

“我們在課題組調研中也了解到，嚴重缺乏食品藥品監管專業人員，有的執法人員進藥店不知道干什么，只知道問店主要營業執照。另一方面機構的物理疊加并不意味著機能的擴展，上級部門沒有改革，下級部門會應對上級部門的要求，所謂下改上不改，等于沒有改，一加一大于二的效果難以實現。”胡穎廉表示。

7月4日，天津模式新鮮出爐，天津市市場監管委正式宣告成立，委員會設33個處室，除辦公室、人事、監察、法制外，工商、質監等基本沒有做調整。

同時整合三個局的執法機構，受天津市市場監管委垂直領導，鄉鎮街道設置市場監管所作為區市場監管局的派出機構。

“天津市的最大亮點在健康產品的統一監管上邁出了重要的一步，健康產品包括食品、藥品、化妝品、食用農產品、飲用水、煙草、消毒產品以及相關輔料包材。在成熟市場經濟國家，如美國，每10元消費中就有3元的健康產品，可見其重要性。”胡穎廉表示。

胡穎廉建議，食品藥品體制改革應該循序漸進，現階段至多采取深圳模式；二是體制機制改革應當突出食品藥品監管的專業性，成立健康產品監管局與市場監管局并列；三是中央宏觀頂層設計與微觀應當相互結合,彼此呼應。