四川啟動戶籍制度改革： 探索農民進城權益保障

原標題：四川啟動戶籍制度改革： 探索農民進城權益保障

本報記者 李果

實習記者 李瑞曦 成都報道

21世紀經濟報道記者獲悉，四川省已經啟動戶籍制度改革方案的編制工作。四川省公安廳治安管理總隊戶政支隊支隊長白馬仁真表示，“將對農民進城后合法權益如何得到保障等問題進行探索”。

而早在2011年，作為四川省省會的成都市便出臺了《關于全域成都城鄉統一戶籍實現居民自由遷徙的意見》，作為戶籍制度改革的制度性文件。

戶籍改革研究者、成都市社科院原副院長陳家澤在接受21世紀經濟報道采訪時認為，就成都經驗觀察，戶籍制度改革的難點并不在于戶籍登記制度本身，而在于附加在戶籍之上的諸多公共服務、社會保障等配套制度的改革，不僅制約戶籍制度本身的改革，也往往決定整個制度改革的質量。

戶改資金從哪里來？

在戶籍制度改革方面，陳家澤和他的團隊對“四川省農民工市民化配套政策研究”課題進行了研究，他們發現戶籍制度改革所需的財政資金數目龐大。

如在四川省的樂山市， 每增加一個城鎮戶籍人口所需要的財政支出的增量是5.775835萬元。同樣的情況若出現在成都，公共財政開支則將增加到16.80156萬元。

而根據中國社科院《城市藍皮書》，目前我國農業轉移人口市民化的人均公共成本平均為13.1萬元/人。

這是因為在戶籍制度改革的背后，如教育、醫療、勞動就業、住房、社會保險、社會福利等等配套制度的改革都需要大量資金做配套建設。

以成都市為例，為縮小城鄉基本公共服務和社會保障的差距，從2004年開始，僅在教育領域，成都市投入14.5億元，在成都全域建410所標準化學校。同時，提高農村教師待遇，實行名校集團化，利用名校帶動近遠郊區（市）縣的學校共同發展。

根據成都市方面提供的對比數據，在2004年，成都城鄉人均公共服務投入的差距是1542.8元；而2009年城鄉人均公共服務投入的差距縮小到136.2元。

而據成都市社科院社會學與法制研究所所長王健介紹，僅在成都市，目前需要進行市民化轉移的人口約為200萬人。這意味著，政府財政開支將共增加約3364億元，而成都市2013年公共財政收入為898.5億元，支出為1162.6億元。

而就全國范圍看，到去年底，全國農民工總量是2.69億，其中外出農民工是1.66億，其所需要花費的財政資金數目更是龐大。

陳家澤表示，單靠地方推動戶籍制度改革存在著巨大的改革阻力。這個阻力來自于兩個方面：一是農民工流入地和流出地成本分擔需要更高層級政府統籌安排；二是在分稅制的財政體質安排下，各地方政府承擔農民工市民化成本的能力存在較大的差異。因此，改革必須要全國整體推進、由中央政府發揮主導作用。事實上，以基本公共服務和福利均等化為思路的戶籍改革方案在財政上具有可行性，關鍵在于全國總體的改革設計和良好的成本分攤機制。

如通過陳家澤團隊對四川地區農民工的入城問題進行研究發現，四川省農民工市民化的成本費用大概在5.25萬元/人，以10年分攤來計算，四川省平均每年需要投入大約483.8億元。

“這顯然是一筆巨大的投資，需要設立合理的成本分擔機制，分擔機制最麻煩的是，要確定中央政府和地方政府的財權和事權。要劃出邊界?，F在是地方政府的事權很大，財權不足”，陳家澤表示，“在厘清之前，成本分擔機制設立很困難。而如果分稅制沒有改革，那么進行戶籍制度改革的真金白銀不會有，公共資源配置必須以公共財政作為支撐。”

戶籍改革倒逼全面改革

成都市戶籍改革制度正式開始于2010年11月16日，成都市宣布將徹底破除城鄉居民身份差異，推進戶籍、居住一元化管理，并在所有戶籍居民中實現基本公共服務、社會保障和福利的平等。作為特大城市，成都市的GDP收入支撐了因縮小城鄉公共服務差距所產生的巨額費用，例如成都設立的耕地保護基金，成都市財政每年列支28億元配套資金。

陳家澤認為，此類巨型的公共產品，應該由國家來支付，但實際上，其成本目前由成都市政府全額承擔。

因此陳家澤認為其他地區要借鑒成都市的戶籍改革經驗，對于公共物品的供給第一就要“量力而行”，即在地方財力可支配的限度之下推進公共服務建設，如耕?；鹑绻诘胤截斄o法支撐的情況下，不建議舉債進行。其次，要向著“均等化”量力而行，注重公平，滿足基本公共服務例如教育、醫療、養老保險等方面的均等化。

而成都經驗最重要的一點是，通過土地制度改革，使得農村戶籍人口敢于離開土地來城市生活。而在國內其他地區在進行戶籍制度改革時，作為村集體經濟組織成員使用的宅基地、承包地等的處理成為影響其進城意愿的重要因素。一些地方政府推行“土地換社保”做法的最終目的是從農民手中獲取城市發展短缺的土地資源，并非扎實推進城鄉統籌或戶籍制度改革。而成都市在推行農村土地使用制度改革的基礎上，允許農民帶產權進城，保障農民土地使用及收益權不會因進城而改變。

成都市市長葛紅林此前對21世紀經濟報道記者表示，從2008年起，成都花了3年時間約4億元經費，基本完成了農村集體土地所有權、林權、土地承包經營權、集體建設用地使用權、房屋所有權的確權登記頒證工作，做到了“土地、臺賬、證書、合同、耕?；?rdquo;相對應、賬實相符，為保障農民的土地財產權益提供了重要基礎。

“只有在四川省范圍內全面推開土地制度改革，使得農民工的土地財產可流動和交易的情況下，他們才具備了能夠支付保障性住房費用等進城生活開支的基礎。”陳家澤說。

另一方面，在全國推行的戶籍制度改革，或將倒逼地方政府的全面改革。因為隨著“農業”和“非農業”區分戶口性質的城鄉二元戶籍制度的落幕，中等城市面臨著大量農民的涌入，在主要依靠地方公共財政要承擔公共福利配套的情況下，地方政府必須采取有效措施來增加財政收入，這可能會誘發產業結構的改革。

如在東北老工業基地，其產業主要依靠汽車、石化和農業，新興產業對地方地方財政的貢獻很小，因此土地出讓金收入在很大程度上成為地方財政依托。數據顯示，2013年，全國土地出讓金收入超過3.9萬億元，占地方本級財政收入超過60%，遼寧省土地償債比例排名全國第五位，達到40%左右，而排名相對落后的吉林省，其土地償債比例也達到23%左右。

“在地方政府過于依賴土地財政的情況下，是難以推動確權頒證等土地制度改革的”，陳家澤說，“但是在戶籍制度改革的背景下，會倒逼地方政府從財稅、產業結構等多方面進行改革”。