民辦教育擬出“三十條”：分類管理成關注焦點

原標題：民辦教育擬出“三十條”：分類管理成關注焦點

本報記者 馬暉 北京報道

“本子寫了一年多了吧。”有熟悉整個文件起草歷程的相關人士表示。

這位人士所說的本子，是教育部牽頭擬定的一個關于民辦教育政策的文件。該文件暫定為《關于進一步鼓勵社會力量興辦教育的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），據悉，前后數十次易其稿。目前，已近定稿。

據21世紀經濟報道記者獨家了解，教育部牽頭起草的《意見》，共分六個部分，共計三十條具體內容，涵蓋了民辦教育的諸多領域，包括分類管理、辦學準入領域、辦學籌資渠道、財政投入機制、政府購買服務、學生助學貸款、差別化用地、教師社保待遇等。

其中，關于民辦學校分類管理的內容成為各方關注的焦點。“分類管理問題是民辦教育的核心，牽一發而動全身”。有研究者這樣對21世紀經濟報道記者表示。

此前《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》明確要求“清理并糾正對民辦學校的各類歧視政策”，“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”。而在分類問題解決后，相應的公民辦學校教師待遇、財政扶持、學費標準等政策也有所體現。

該文件出臺的大的政策背景，則是十八屆三中全會提出“鼓勵社會力量興辦教育”，成為意見中的改革的一大特點。

《意見》不僅規定實行非營利性、營利性民辦學校分類管理，還并規定了不同的登記部門，非營利民辦學校經教育或人社部門審批后，根據自愿原則，到編制或民政部門登記；營利性民辦學校到工商部門登記。此外，在出資者退出時，《意見》亦明確了民辦學校終止辦學后的剩余資產處置原則。

不過，有專家也表示，《意見》在地方落地時，對于存量資產的處置則成為考驗政策是否可以實行的一個重要指標。

另據21世紀經濟報道記者獨家獲悉，對于《意見》實施后分類管理可能出現的問題，主管部門下一步還將出臺一個具體的分類管理辦法，以確保《意見》的順利實施。

啟動分類管理

談及自己如此關注“分類管理”的理由，張明頗為坦率，“你分在不同的類別里，享受到的待遇就不一樣”。顯然，作為一個老民辦教育從業者，他敏銳地感受到了政策變動可能帶來的影響。

“聽說過這個文件，我最關注的是分類這件事。”東部沿海某省份一家民辦學校的校長張明（化名）說，他本人是出資人兼校長，學校采用15年一貫制，涵蓋了從幼兒園到高中。

談及自己如此關注“分類管理”的理由，張明頗為坦率，“你分在不同的類別里，享受到的待遇就不一樣”。顯然，作為一個老民辦教育從業者，他敏銳地感受到了政策變動可能帶來的影響。

在《意見》中，明確提出了“建立民辦學校分類管理登記制度”，擬將民辦學校按非營利性和營利性實施分類管理。

其實，早在去年年底舉行的中國民辦教育協會年會上，分管民辦教育的教育部副部長魯昕就曾透露：正在起草完善的《若干意見》，提出了非營利性和營利性民辦學校實行分類登記、管理和扶持。在管理上，兩類民辦學校執行不同的會計制度、收費政策。在扶持上，對非營利性民辦學校和營利性民辦學校實行差異化財政扶持和稅費優惠制度。

在她看來，“分類管理是推進民辦教育健康發展的重要舉措，也是世界各國私立教育發展規范的普遍做法”。

顯然，對于政策制定者而言，分類管理被視作是促進中國民辦教育發展的一個“根目錄”性質的問題。

教育部統計數據顯示，2013年全國共有各級各類民辦學校近15萬所，專任教師300萬人，在校生達4078萬人，在校生在相應學段的占比約為：幼兒園51%，小學7%，初中10%，中職11%，普通高中10%，普通高校22%，民辦教育在中國教育中已成一支重要力量。

但就是這么龐大的一個辦學主體，由于過往政策法規的緣由，其法人屬性一直處于模糊地帶，并因此衍生出諸多問題，嚴重制約了民辦教育的發展。

依照現行《民法通則》規定，法人共分四類——企業、機關、事業單位和社會團體。公辦學校登記為事業單位法人，而民辦學校按現行法律法規，因屬非國有資產舉辦，不能登記為事業單位。與之同時，民辦學校又都屬于非經營性的，所以也不應登記為企業法人。

政策的抵牾，使得中國絕大多數民辦學校都被登記為民辦非企業，導致的結果是民辦學校無法找到與之相對應的配套政策，很難享受到與公辦學校“同等的法律地位”。

此外，《民辦教育促進法》中又規定，民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學節余中“取得合理回報”。

上述規定，更加加劇了民辦學校的身份混淆。“我們經常搞不清楚自己的身份，是學校，是企業，還是什么其他的組織？”張明苦笑著說。

在一份關于民辦教育生存現狀的調研報告中，有民辦教育從業者稱，“現在的民辦學校是‘非驢非馬’，想怎么牽就怎么牽”。

民辦學校法人屬性的模糊，更導致了另外一個問題：國家對民辦學校的財政扶持政策難以落地。很多地方的財政部門都認為，既然民辦學校取得了回報，辦學校有收益，財政就不能支持。

“目前國家民辦教育政策有三大政策重點，分類管理、財政資助以及落實辦學自主權，其中‘分類管理’又最為核心，有牽一發而動全身的效果。”浙江大學教育學院民辦教育研究中心主任吳華教授表示。

教育部相關負責人亦稱，“我們出臺分類政策進行規范，是想把民辦教育重新弄得眉目清晰一些，再給予扶持”。

同時，在起草者看來，只有對民辦學校實行分類管理，才能最大限度的調動社會力量興辦教育的積極性，推動民辦教育有序健康發展。

順著上述邏輯，不難看出，在《意見》中給予了選擇非營利性的民辦學校以各種政策利好。

比如規定了“地方性民辦教育基金會可為非營利性民辦學校提供各種資金支持及貸款擔保服務，協助政府處理民辦學校終止辦學的剩余資產和應對辦學風險等事宜”；再比如，規定“非營利性民辦學校享受當地公辦學校同等的人才引進政策。”

張明說，如果文件出臺后讓自己選擇，他自己會選擇“非營利”。

“很簡單，在這份文件里對非營利的國家給了很多扶持政策，比如在稅收、土地、教師等方面，明顯是有政策暗示在里面。”這位校長表示。

怎么分？

據悉，目前的版本最后明確為：非營利性民辦學校的舉辦者不取得辦學收益，辦學結余繼續投入教育，形成的資產歸學校法人所有。營利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益，辦學結余依據國家有關規定進行分配，形成的資產歸舉辦者所有，學校自主運營、自負盈虧。

“分類這塊起草時已經確定要分了，后來主要討論怎么分的問題。”有接近《意見》起草組的相關人士表示。

這位人士用“討論”來描述分類標準制定的過程，而據21世紀經濟報道記者了解，由于分類標準的制定牽扯到較大的利益，各群體在政策制定過程中一直在不斷博弈，用“討論”來概括，或許有些“輕描淡寫”了。

“其實現行的民辦教育管理體系也是分類管理，只不過現在這個分類管理是在民促法的框架里，按照要求取得合理回報和不要取得合理回報。現在，則要在民促法以外形成了一個營利和非營利的分類框架。”吳華教授表示。

據悉，目前的版本最后明確為：非營利性民辦學校的舉辦者不取得辦學收益，辦學結余繼續投入教育，形成的資產歸學校法人所有。營利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益，辦學結余依據國家有關規定進行分配，形成的資產歸舉辦者所有，學校自主運營、自負盈虧。

而據熟悉整個起草歷程的相關人士透露，關于營利與非營利的標準，不同主管部門及利益主體均有自己的標準，大致可分以下四類：

財政部門一直堅持其所制定的《民間非營利組織會計制度》的要求，“資源提供者向該組織投入資源不取得經濟回報”，并據此判斷民辦學校營利與否。要求非營利民辦學校必須不以營利為目的、不給出資人經營利潤回報、出資人不要求所有權。

“財政部就堅持這個標準，教育部在起草時協調不下來，”上述熟悉整個起草過程的相關人士表示，“當然，財政部堅持的這個標準，也屬國際慣例。”

教育部門作為主管部門，最初期待能夠堅持民辦教育“合理回報”的底線，因為畢竟《民辦教育法》有明文規定。協調未果后，教育部希望可以退回到1997年頒布的《社會力量辦學條例》的相關規定，“教育機構清算后的剩余財產，返還或者折價返還舉辦者的投入”。

據21世紀經濟報道記者獲悉的一份更早版本的《意見》稿中，曾明確提出：“非營利性民辦學校清償后的剩余資產，舉辦者可按歷史成本的原則收回原始出資。”

除了上述兩種官方的分類標準之外，作為民辦教育的從業者，亦有兩種標準。

“你不單可以拿回，而且對于增值部分你可以分享一部分，這個根據我們在全國做的調查，這個是得到民辦教育從業者認可度最高的標準。”吳華教授表示。

最后一種極端的意見，則認為非營利性民辦學校按程序清算后，資產積累部分除了國家投入以及社會捐贈的部分之外，都屬于出資人所有。

“上述標準，一端是民間從業者很難接受，一端是政府絕對不可能接受，因此真正可以可行的只能是中間兩類，雙方之間就在這幾個標準中博弈。”吳華教授分析。

在《意見》的起草過程中，可以清晰地看到上述博弈過程。

民辦教育從業者也試圖通過民辦教育協會等行業組織發聲，嘗試影響政策制訂進程。教育部副部長魯昕曾召集若干省市的民辦教育協會負責人進京，聽取他們對于“三十條”的意見。在這次內部會上，有多位協會負責人表達了強烈的反對意見，尤其是在分類管理這個核心問題上。

此后，中國民辦教育協會牽頭，起草了一份協會版的《意見》，明確提出：“捐資舉辦的學校、出資舉辦且出資人不要求取得合理回報的學校和出資人要求取得合理回報的學校，統一登記為自收自支事業單位法人。”也就是意味著，如果按照協會版的《意見》，所有的民辦學校都被確定為事業單位法人。

而據《意見》可知，最后其實是采納了財政部力主的分類標準，并且未將“合理回報”寫入。顯然，這樣的結果斷難令民辦教育從業者群體滿意。為了確保改革的順利推進，必須要有一些贖買政策。

因此，《意見》起草者在文本中埋下了“伏筆”，留出了空間。

在“健全民辦學校退出機制”一條中，明確提出：捐資舉辦的民辦學校終止時，清償后剩余財產繼續用于教育事業。其他非營利性民辦學校終止時，依照國家有關規定清償債務后的剩余資產，綜合考慮原始出資和辦學效益等因素，給予舉辦者相應的補償或獎勵，其余資產繼續用于教育事業。營利性民辦學校終止時，資產處置按照公司法和學校章程的相關規定處理。

有熟悉整個起草歷程的相關人士表示，全國十四五萬所民辦學校，其實勉力支撐的民辦學校占絕大多數，很多民辦學校的出資人都是從幼兒園辦起，借錢或者貸款湊了錢辦學校，把自己全家的性命都搭進去了。

對此，浙江省民辦教育協會會長黃興茂表示，現在《意見》中雖然取消了“合理回報”，但在退出這個環節強調“給予舉辦者相應的補償或獎勵”，從另一個角度而言也是對出資者的一種激勵機制。

“原來的激勵機制提到辦學者有‘合理回報’，現在‘合理回報’取消了，要嚴格分為營利非營利，那就要允許政府給予補償或獎勵，就是換個形式支持，不過是眉毛還是胡子的問題。” 黃興茂說。他此前曾任浙江省教育廳副廳長，分管民辦教育十余年，對地方民辦教育的發展情況非常熟悉。

前述熟悉整個起草歷程的相關人士亦表示，如果政策不給留個口子，很可能有不少學校選擇“不辦了”。

如何處置存量資產？

有熟悉整個起草歷程的相關人士亦表示，為了打消民辦教育從業者的顧慮，在《意見》中秉持了兩個原則：一個是賦權地方，一個是穩步推進。

分類標準確定之后，改革的下一步，自然就面臨著如何處理龐大的存量資產，即現有的民辦學校。

以張明的學校為例，2000年前后，張明以海外學人身份歸國創辦學校，最初的資金是自己及三個合伙人一起投的，沒有拿政府一分錢。學校創辦至今，前后投入近5個億。

如果他在《意見》出臺后，他選擇了“非營利民辦學校”進行登記，這也就意味著他將來如果退出時，他此前積累的資產以及龐大的增值部分，都很難得到補償。

“我是在你《意見》出來以前成立的學校，你那個時候并沒有說要分類，還提到辦學校可以有合理回報，現在要分類了，我就必須要放棄資產，怎么辦？”張明說。

有類似張明校長擔憂的民辦學校出資人、舉辦者有很多，在接受記者采訪的多位辦學者都表示，還要再看一下政策出臺后地方落實的配套意見，再做決定，“畢竟涉及這么大一筆資產”。

有熟悉整個起草歷程的相關人士亦表示，為了打消民辦教育從業者的顧慮，在《意見》中秉持了兩個原則：一個是賦權地方，一個是穩步推進。

具體而言，《意見》規定：“各地要結合實際，積極探索，穩步推進，加快完善民辦學校分類管理的政策措施和相關制度。對現有民辦學校按照舉辦者自愿的原則，通過政策引導，逐步實現分類管理”。

黃興茂認為，作為分類改革的試點，溫州的做法值得借鑒。據他介紹，溫州一直作為民辦教育改革的試點，在分類管理上已經走得很遠，將非營利性民辦學校登記為民辦事業單位，營利性民辦學校登記為企業，在財政扶持、購買服務、貸款融資等方面進行系統設計，建立起民辦學校教師與公辦學校教師享受同等退休待遇保障等制度，特別是允許非營利性民辦學校舉辦者按銀行基準率的2倍取得合理回報。

更為關鍵的是，溫州的改革是采取循序漸進、自主選擇的模式。

2012年，溫州確定100所學校進行試點，由民辦教育從業者自主選擇是否參加改革試點，自主登記為營利性學校還是非營利學校；2013年，試點進一步擴大，推進至300所試點學校。至此，兩批400所試點學校已占溫州民辦學校總數的25%，占全市民辦學校在校生總數的47%。

此外，溫州還專門出臺了民辦非企業法人學校改制為企業法人學校的辦法，明確了學校改制的條件、資產處置、改登記程序、稅收和土地等方面的內容。辦法按照鼓勵辦學的原則進行剩余資產處置：民辦學校原始出資歸舉辦者所有，應提未提的回報可以獎勵舉辦者，歷年形成的辦學積累按規定獎勵給舉辦者。

吳華教授則強調，按照《立法法》、《行政許可法》的相關規定，涉及到相關法人屬性變更，必須要與法律規定要吻合：

“主辦者申辦一個學校，獲得一個行政許可，這行政許可你政府發布了后，就不能隨便改的，你如果改了以后，我主辦者利益受損的，你政府必須要承擔賠償責任。”

黃興茂則提醒21世紀經濟報道記者注意，在《意見》中，并沒有規定民辦學校分類的具體時間要求，“一兩年也可以，三五年也可以，這就是說可以用增量來換空間。”

但對于上述觀點，吳華教授則表示了不同的意見，在他看來，近年來新增的民辦學校數量已經很少，用增量來置換存量，吸引更多社會資本進入舉辦非營利性民辦學校的思路，可能并不行得通。

“你看我們學前這一塊，目前民辦已占了大概60%多了，再往上它的空間也不是太大了。義務教育目前整個學校增長非常緩慢，且總體是下降。普通高中基本上也是下降，職業高中那是全面潰敗，普通高校這一塊目前如果我們不放開中外合作，沒有什么太大的發展空間。”吳華教授分析。

因此，他認為在這種現狀下，未來分類改革所面對的改革對象，還將是目前的存量學校。

而根據《意見》規定，“捐資舉辦的民辦學校終止時，清償后剩余財產繼續用于教育事業。其他非營利性民辦學校終止時，依照國家有關規定清償債務后的剩余資產，綜合考慮原始出資和辦學效益等因素，給予舉辦者相應的補償或獎勵，其余資產繼續用于教育事業”。

上述的贖買政策，又可能存在另一層風險，政府主管部門把“補償或獎勵”抓在自己手里，必然存在一個尋租空間。

吳華教授舉了一個例子：有一位民辦教育出資人，十年前投入100萬辦了一所民辦學校，十年后學校資產滾動至1000萬。現在國家要求分類管理，他選擇了非營利學校，在舉辦一段時間后選擇清算退出，根據《意見》，政府部門要綜合考慮他的原始出資和辦學效益等因素，給予舉辦者“相應的補償或獎勵”。

“你說他會怎么辦？他是聽憑政府處置，還是會去找有關人‘疏通’？他會不會愿意花100萬、200萬甚至500萬去得到更多的收益。”吳華教授表示。

在他看來，在處理存量資產時，《意見》雖然出于兼顧各方面收益的考慮出臺了相應規定，但卻成為日后政府某些部門或者個人尋租的一個口子，“今后的后遺癥可能會非常大”。

而據21世紀經濟報道記者獲悉，對于《意見》實施后分類管理可能出現的問題，主管部門下一步還將出臺一個具體的分類管理辦法，以確保《意見》的順利實施。