福利負(fù)擔(dān)沉重 戶籍立法十年未果

原標(biāo)題：公安部認(rèn)為時(shí)機(jī)不成熟

福利負(fù)擔(dān)沉重戶籍立法十年未果

本報(bào)記者 許浩 北京報(bào)道

近期，戶籍管理有區(qū)別的松動(dòng)引起社會(huì)關(guān)注，中小城市的落戶門檻降低，公民自由遷徙的可能性大大增大，而500萬人口的特大城市則嚴(yán)格控制落戶。近年來，隨著城市化進(jìn)程的加快，城市人口，尤其是大城市的社會(huì)資源日趨緊張，戶口便成為獲得資源的一道門檻，從購(gòu)房、購(gòu)車、就業(yè)、子女上學(xué)等均與戶口相關(guān)。而一項(xiàng)如此重要的制度，目前尚沒有一部統(tǒng)一的戶籍法。

多位專家和人大代表不斷呼吁，盡快制定戶籍法，按照國(guó)際慣例建立以身份證管理為主的一元戶籍制，革除戶籍的身份管制、福利分配等功能，允許城鄉(xiāng)公民自由遷徙，給人人以平等的生存發(fā)展機(jī)會(huì)。

實(shí)際上，早在2005年，有關(guān)部門就曾表示，“正抓緊調(diào)研起草戶籍法”，但到今天為止還是處于調(diào)研中。戶籍立法進(jìn)展緩慢，遲遲未能進(jìn)入全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。

立法滯后？

公安部提出，制定戶籍法是必要的，但是，由于戶籍管理中許多根本性問題尚未解決，出臺(tái)戶籍法的時(shí)機(jī)暫時(shí)還不成熟。

戶口不僅僅起到限制人口流動(dòng)的作用，更發(fā)揮著社會(huì)管理職能。

滯后的戶籍政策和高度活躍的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之間形成了矛盾，促進(jìn)了戶籍制度的改革。

經(jīng)濟(jì)變革推動(dòng)

1978年, 改革開放之后，高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

上世紀(jì)80年代初隨著農(nóng)村包產(chǎn)到戶經(jīng)濟(jì)改革的迅猛發(fā)展，人民公社解體使農(nóng)民獲得更多自主權(quán)，身份初步獲得解放，不必再死守土地，可以進(jìn)城打工經(jīng)商。

滯后的戶籍政策和高度活躍的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之間形成了矛盾，促進(jìn)了戶籍制度的改革。

1985年9月，全國(guó)人大常委會(huì)頒布《居民身份證條例》，不分城鄉(xiāng)均發(fā)身份證驗(yàn)證身份，方便人口流動(dòng)自由擇業(yè)。

但勞動(dòng)用工、住房、教育、社會(huì)福利等權(quán)益并未與戶口脫鉤。

1998年7月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問題的意見》，放寬落戶的條件限制，放寬對(duì)投資、興辦實(shí)業(yè)和購(gòu)房人員的落戶政策，放寬各類人才落戶政策，探索建立居住證制度等。

2001年3月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，各地先后進(jìn)行的改革試點(diǎn)，重點(diǎn)都是取消戶口的二元結(jié)構(gòu)，消除農(nóng)村戶口與城鎮(zhèn)戶口的差別。

“二元化”肇始

近日，國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口。

《意見》的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)實(shí)行了半個(gè)多世紀(jì)的戶籍制度將發(fā)生重大變革。

建國(guó)初期，中國(guó)沒有嚴(yán)格的戶籍管理制度，允許城鄉(xiāng)居民在城鄉(xiāng)之間或城鎮(zhèn)之間自由遷移。此后，隨著學(xué)習(xí)前蘇聯(lián)模式，實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在“優(yōu)先發(fā)展工業(yè)、發(fā)展城市的階段，在以農(nóng)養(yǎng)工、以農(nóng)補(bǔ)工”的指導(dǎo)思想下，城鄉(xiāng)差異持續(xù)擴(kuò)大。農(nóng)民大量流入城市，而城市卻無法容納更多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。

1953年4月17日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于勸阻農(nóng)民盲目流入城市的指示》，到1957年12月18日發(fā)布《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，由“勸阻”到“制止”，體現(xiàn)出政府的戶籍發(fā)生了變化。

1958年1月9日全國(guó)人大常委會(huì)第91次會(huì)議通過——《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》（以下稱《戶口條例》）。

《戶口條例》規(guī)定，需要對(duì)常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行登記，首次以法律嚴(yán)格限制戶口遷移，特別是嚴(yán)格限制農(nóng)民向城市遷移。從此，城市與農(nóng)村間筑起了一道高墻，城鄉(xiāng)分割的二元制戶籍制度形成。

戶口不僅僅起到限制人口流動(dòng)的作用，更發(fā)揮著社會(huì)管理職能。將戶口與勞動(dòng)用工、住房、教育、社會(huì)福利等權(quán)益掛鉤。

北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授袁剛曾撰文指出，二元制戶籍制度還與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相配套，附加了物質(zhì)待遇配給等功能。

上世紀(jì)70年代以來，隨著全面推行計(jì)劃生育工作，生孩子要在戶口所在地領(lǐng)取“準(zhǔn)生證”，超生多生上不了戶口或要罰款，人口控制形勢(shì)更加嚴(yán)峻，戶籍的管制職能更有所加強(qiáng)。

本報(bào)資料室/圖

雖然戶籍制度改革在持續(xù)推進(jìn)，但是有關(guān)戶籍改革的進(jìn)程，主要還是停留在技術(shù)操作層面的改革。

戶籍制度關(guān)系到全社會(huì)每一個(gè)人的切身利益，但是一項(xiàng)如此重要的制度，目前尚沒有一部統(tǒng)一的立法。

《國(guó)籍法》《居民身份證法》《戶口登記條例》《臨時(shí)居民身份證管理辦法》《辦理戶口、居民身份證工作規(guī)范》等幾部法律法規(guī)都涉及戶籍問題。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，舊的戶籍管理制度帶來的缺陷越來越明顯。

全國(guó)人大代表、福建省龍巖市新羅區(qū)西安社區(qū)黨總支書記章聯(lián)生認(rèn)為，現(xiàn)行戶籍制度的弊端越來越明顯。一是造成就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)上的歧視，阻礙勞動(dòng)力和人才的流動(dòng)；二是大量農(nóng)村勞動(dòng)力涌入城市，他們遇到了子女入學(xué)等一系列難題；三是人為地延緩了中國(guó)城市化的進(jìn)程，使中國(guó)市場(chǎng)發(fā)育不足，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。

今年的全國(guó)兩會(huì)上，全國(guó)政協(xié)委員、環(huán)境保護(hù)部副部長(zhǎng)吳曉青建議，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化應(yīng)統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革，適時(shí)制定出臺(tái)戶籍法，統(tǒng)籌解決城市常住人口的教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房等問題。

早在2005年，時(shí)任公安部法制局副局長(zhǎng)的孫茂利曾表示，公安部正抓緊調(diào)研起草戶籍法，但何時(shí)提交全國(guó)人大常委會(huì)審議尚不確定。

2007年，時(shí)任公安部發(fā)言人武和平，在一次新聞發(fā)布會(huì)上表示，抓緊進(jìn)行“戶口法”的立法調(diào)研。

2008年，在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃中，戶籍法屬于“由有關(guān)方面繼續(xù)開展研究論證，視情況作出相應(yīng)安排”的法律。在此后的5年之內(nèi)，戶籍法未納入立法規(guī)劃。

2011年3月，全國(guó)兩會(huì)期間，秦希燕等31名全國(guó)人大代表聯(lián)名提出議案稱，現(xiàn)行戶籍制度諸多弊端逐漸顯露，城鄉(xiāng)分割、人戶分離現(xiàn)象嚴(yán)重，限制人口和勞動(dòng)力的自由流動(dòng)。為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)人口之間自由流動(dòng)，建議制定戶籍法。

2011年10月，全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)向十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議提交的有關(guān)報(bào)告中提出，我國(guó)有關(guān)部門正積極穩(wěn)妥開展戶籍管理制度改革，建議待條件成熟時(shí)將戶籍法列入立法工作計(jì)劃。

對(duì)此，公安部提出，制定戶籍法是必要的，但是，由于戶籍管理中許多根本性問題尚未解決，出臺(tái)戶籍法的時(shí)機(jī)暫時(shí)還不成熟。

2013年12月，在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)公布的五年立法規(guī)劃中，沒有出現(xiàn)戶籍法的身影。去年公布的，也未出現(xiàn)戶籍法的身影。

北京市威宇律師事務(wù)所孔威鈞認(rèn)為，戶籍立法滯后，不僅體現(xiàn)在落實(shí)憲法、教育法、選舉法等法律規(guī)定上,更使得附加在戶口之上的教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障、人身賠償?shù)纫幌盗袡?quán)益無法實(shí)現(xiàn)平等統(tǒng)一。

“比如，交通事故中，是按城市戶口和農(nóng)業(yè)戶口的不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賠償，十分的不合理。”孔威鈞說。

袁剛教授建議，要考慮制定頒布《戶籍法》，按照國(guó)際慣例建立以身份證管理為主的一元戶籍制，革除戶籍的身份管制、福利分配等功能，保留其維護(hù)社會(huì)治安、人口登記及統(tǒng)計(jì)以作為制定國(guó)策依據(jù)等功能，允許城鄉(xiāng)公民自由遷徙，給人人以平等的生存發(fā)展機(jī)會(huì)，由此促成全國(guó)統(tǒng)一開放的勞動(dòng)力市場(chǎng)。