現(xiàn)代市場(chǎng)體系驅(qū)動(dòng)政采監(jiān)管轉(zhuǎn)型

原標(biāo)題：現(xiàn)代市場(chǎng)體系驅(qū)動(dòng)政采監(jiān)管轉(zhuǎn)型

完善市場(chǎng)監(jiān)管體系迎來(lái)頂層設(shè)計(jì)、

日前，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見(jiàn)》，明確了簡(jiǎn)政放權(quán)、依法監(jiān)管、公正透明、權(quán)責(zé)一致、社會(huì)共治基本原則，并提出7方面27項(xiàng)措施，以“解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過(guò)多和監(jiān)管不到位問(wèn)題”。而政府采購(gòu)作為一種特殊的市場(chǎng)行為，將在深化市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制改革中完成怎樣的轉(zhuǎn)變？

政府采購(gòu)兼具行政性和市場(chǎng)性

在討論市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制改革對(duì)政府采購(gòu)的影響之前，有必要明晰市場(chǎng)與政府采購(gòu)行為的基本概念。

什么是市場(chǎng)？清華大學(xué)公共管理學(xué)院法學(xué)教授于安接受本報(bào)記者采訪時(shí)分析，市場(chǎng)是建立在自由交易基礎(chǔ)上的一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，同時(shí)也是一個(gè)自發(fā)機(jī)制，一個(gè)以盈利為目的的機(jī)制，一個(gè)利己的機(jī)制。市場(chǎng)的法則是，把利己視為正當(dāng)。

那么，政府采購(gòu)又是一種怎樣的市場(chǎng)行為？《政府采購(gòu)法》第二條明確，政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。按照這一規(guī)定，政府采購(gòu)不僅包括具體采購(gòu)過(guò)程，還是采購(gòu)政策、采購(gòu)程序及采購(gòu)管理的總稱(chēng)，是一項(xiàng)公共采購(gòu)管理制度，也是政府的一種行政行為。

業(yè)內(nèi)專(zhuān)家指出，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能定位體現(xiàn)了政府采購(gòu)的行政性、公共性，交易行為的本質(zhì)特征則決定了其市場(chǎng)性、民事性。政府采購(gòu)兼具行政性和市場(chǎng)性，這是它區(qū)別于其他商業(yè)采購(gòu)的顯著特征?；诖耍少?gòu)被形象地比作“雙面膠”：一方面，由于采購(gòu)行為具有商業(yè)性，政府的部分職能可借助市場(chǎng)手段實(shí)現(xiàn)，如落實(shí)節(jié)能環(huán)保等產(chǎn)業(yè)政策；另一方面，由于采購(gòu)活動(dòng)涉及供應(yīng)商、采購(gòu)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)等多方主體，可通過(guò)懲戒市場(chǎng)失信者、建立市場(chǎng)退出機(jī)制等措施，凈化政府采購(gòu)市場(chǎng)環(huán)境，維護(hù)市場(chǎng)秩序。

深圳市財(cái)政委政府采購(gòu)辦公室汪泳補(bǔ)充介紹，以英美為主的判例法體系國(guó)家無(wú)行政合同的概念，普遍認(rèn)為政府采購(gòu)是市場(chǎng)行為，只是市場(chǎng)的一方主體是政府；大陸法系以法德為代表，有著明確的公法私法區(qū)分，法國(guó)傳統(tǒng)上將政府采購(gòu)視為行政行為，德國(guó)則依據(jù)“國(guó)庫(kù)理論”，仍將政府采購(gòu)視為市場(chǎng)行為。我國(guó)《政府采購(gòu)法》實(shí)質(zhì)上已認(rèn)定政府采購(gòu)行為屬于市場(chǎng)行為，例如第四十三條規(guī)定，政府采購(gòu)合同適用《合同法》。采購(gòu)人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定。但我國(guó)政府采購(gòu)在操作中的行政審批、行政干預(yù)、行政監(jiān)管思維尤為突出，忽視了市場(chǎng)機(jī)制和合同契約機(jī)制。采購(gòu)活動(dòng)中一旦出現(xiàn)糾紛，當(dāng)事人通常都是向主管機(jī)構(gòu)投訴解決，寄希望于行政處理、行政處罰。可以說(shuō)，市場(chǎng)機(jī)制是政府采購(gòu)這個(gè)“雙面膠”的A面，行政屬性是其B面，所有的行政屬性都建立在市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)上，政府采購(gòu)的一切行為也都建立在供應(yīng)商自愿平等參與的基礎(chǔ)上。過(guò)多不清晰的行政干預(yù)必然導(dǎo)致腐敗，增加市場(chǎng)成本，損害公共利益，最終也損害行政利益，這正是國(guó)務(wù)院提出簡(jiǎn)政放權(quán)所要解決的問(wèn)題。

監(jiān)管重心向事后轉(zhuǎn)移

作為完善市場(chǎng)監(jiān)管體系的首要原則，簡(jiǎn)政放權(quán)的內(nèi)涵在《意見(jiàn)》中得到進(jìn)一步闡述：“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，把該放的權(quán)力放開(kāi)放到位，降低準(zhǔn)入門(mén)檻，促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)。法不禁止的，市場(chǎng)主體即可為；法未授權(quán)的，政府部門(mén)不能為。”

與市場(chǎng)準(zhǔn)入的“放寬”相比，《意見(jiàn)》在市場(chǎng)監(jiān)管方面采取了“收緊”的策略，要求強(qiáng)化市場(chǎng)行為監(jiān)管、改進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法、改革監(jiān)管執(zhí)法體制。簡(jiǎn)言之，即“法有規(guī)定的，政府部門(mén)必須為”。專(zhuān)家稱(chēng)，這些規(guī)定表明政府逐漸放開(kāi)對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，在簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年以來(lái)，國(guó)務(wù)院共計(jì)取消和下放行政審批等事項(xiàng)479項(xiàng)。2014年，國(guó)務(wù)院又下達(dá)了取消和下放200余項(xiàng)行政審批事項(xiàng)的任務(wù)。而在政府采購(gòu)領(lǐng)域，放管并重、減少行政審批事項(xiàng)也被提上日程。目前，機(jī)電產(chǎn)品國(guó)際招標(biāo)機(jī)構(gòu)資格審批、計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)集成企業(yè)資質(zhì)認(rèn)定審批等已被取消；7月9日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)《政府采購(gòu)法》等法律修正案草案和部分行政法規(guī)修改決定，提出取消政府采購(gòu)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)乙級(jí)資格認(rèn)定等3項(xiàng)審批項(xiàng)目。

“行政審批和市場(chǎng)監(jiān)管，都是政府履職的方式。”在浙江省財(cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)管處張旭東看來(lái)，行政審批注重事前控制，即制定好規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)，只有符合要求的市場(chǎng)主體（以供應(yīng)商為主）才能進(jìn)入這一市場(chǎng)；市場(chǎng)監(jiān)管則主要體現(xiàn)為采購(gòu)活動(dòng)事中事后的監(jiān)管，即政府轉(zhuǎn)變職能、提升監(jiān)管水平，營(yíng)造公開(kāi)透明、競(jìng)爭(zhēng)有序、誠(chéng)信守法的市場(chǎng)環(huán)境，確保市場(chǎng)機(jī)制真正發(fā)揮作用。

“實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)，采取行政審批對(duì)政府來(lái)說(shuō)是高效率的管理方式，但容易濫用，造成地區(qū)封鎖、行業(yè)壟斷，妨礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。”張旭東指出，取消和下放審批權(quán)，降低了政府采購(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，政府部門(mén)可集中力量完善市場(chǎng)規(guī)則、維護(hù)市場(chǎng)秩序，做好事中事后監(jiān)管。

汪泳認(rèn)為，從一單單事項(xiàng)的行政審批到制定和維護(hù)規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)是一大跨越。在加強(qiáng)政府采購(gòu)事中事后監(jiān)管方面，除推動(dòng)采購(gòu)信息公開(kāi)、維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、降低市場(chǎng)主體參與成本、處罰違法違規(guī)行為等工作外，財(cái)政部門(mén)還應(yīng)主動(dòng)作為，研究改進(jìn)合同管理、履約驗(yàn)收管理及采購(gòu)結(jié)果評(píng)價(jià)管理，這也是推動(dòng)政府采購(gòu)管理從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變的有效途徑。

“政府采購(gòu)活動(dòng)中締約和履約是兩大核心，中標(biāo)供應(yīng)商的產(chǎn)生只是政府采購(gòu)行為的前期部分。”汪泳告訴記者，我國(guó)《政府采購(gòu)法》對(duì)政府采購(gòu)合同的定性是民事合同，適用于《合同法》，但《政府采購(gòu)法》第五十條又規(guī)定，“政府采購(gòu)合同的雙方當(dāng)事人不得擅自變更、中止或者終止合同”?，F(xiàn)實(shí)中政府采購(gòu)活動(dòng)普遍存在各種各樣的合同變更和履約變更，由于《政府采購(gòu)法》和《合同法》存在沖突，在法律、行政法規(guī)中沒(méi)有規(guī)定，哪些依據(jù)《政府采購(gòu)法》屬于財(cái)政部門(mén)必須審批，哪些屬于合同已有約定或者雙方協(xié)商一致，當(dāng)事人可依據(jù)《合同法》第七十七條規(guī)定進(jìn)行變更。

據(jù)此，深圳市擬對(duì)采購(gòu)合同的情勢(shì)變更情形作出明確規(guī)定。“政府采購(gòu)追求的是最優(yōu)采購(gòu)效果，也就是‘物有所值’。在甲方利益不受損害、甲方和乙方達(dá)成一致的情況下變更采購(gòu)合同的，不能一概定性為違約。如果簽訂合同后原合同產(chǎn)品不再生產(chǎn)、原授權(quán)廠商不再供應(yīng)，新的產(chǎn)品較原產(chǎn)品價(jià)值更高且對(duì)采購(gòu)方更加有利，應(yīng)允許變更采購(gòu)合同。”汪泳表示，建立合同變更的制度和標(biāo)準(zhǔn)，政府采購(gòu)履約驗(yàn)收和監(jiān)管才有堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

政府意圖將得到更好彰顯

在分析政府采購(gòu)的整體作用時(shí)，于安曾精辟地指出：“政府采購(gòu)的公共服務(wù)性與政府的公共服務(wù)性關(guān)聯(lián)在一起，與財(cái)政在公共服務(wù)政府建設(shè)中的作用聯(lián)系在一起。如果政府是公共服務(wù)型的，財(cái)政是政府公共服務(wù)職能的重要組成部分，那么，政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)把實(shí)現(xiàn)政府的公共服務(wù)目標(biāo)和財(cái)政的公共服務(wù)目標(biāo)作為自己的目標(biāo)。”

事實(shí)上，自2003年政府采購(gòu)改革在我國(guó)正式啟動(dòng)以來(lái)，其政策成效不斷刷新，促進(jìn)了各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策落實(shí)，充分體現(xiàn)了政府的政策意圖：探索實(shí)行促進(jìn)節(jié)能減排的綠色采購(gòu)政策，2013年，全國(guó)強(qiáng)制和優(yōu)先采購(gòu)節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品規(guī)模分別達(dá)1839.1億元和1434.9億元，占同類(lèi)產(chǎn)品的86%和82%，比上年同期分別增加558.4億元和495.3億元，增幅達(dá)43.6%和52.7%；促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政府采購(gòu)政策框架基本形成，2013年，政府采購(gòu)合同授予中小企業(yè)的總采購(gòu)額為12454億元，占采購(gòu)總規(guī)模的76%。

“可以預(yù)見(jiàn)的是，隨著《意見(jiàn)》的出臺(tái)及配套制度的醞釀完善，在構(gòu)建統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序、誠(chéng)信守法、監(jiān)管有力的現(xiàn)代市場(chǎng)體系進(jìn)程中，政府采購(gòu)市場(chǎng)必將實(shí)現(xiàn)全面規(guī)范、全面凈化；作為一項(xiàng)制度安排，政府采購(gòu)被賦予的各類(lèi)政策目標(biāo)，也將得到更好的貫徹。”一位業(yè)內(nèi)資深專(zhuān)家指出。

該專(zhuān)家同時(shí)提醒，在這一趨勢(shì)下，有必要重新認(rèn)識(shí)政府采購(gòu)“雙面膠”的特征，處理好政府采購(gòu)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與社會(huì)目標(biāo)的平衡、各項(xiàng)扶持政策與公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的平衡。“可在遵循市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)上探索革新，明確采購(gòu)活動(dòng)中各項(xiàng)優(yōu)惠的政策用途，合理制定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，尋求節(jié)約資金與實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的最佳契合點(diǎn)。”

此外，細(xì)讀《意見(jiàn)》不難發(fā)現(xiàn)，該文件從法治層面對(duì)推動(dòng)市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)作出規(guī)定，將市場(chǎng)主體的信用信息作為實(shí)施行政管理的重要參考，并提出多項(xiàng)具體舉措，對(duì)打破政府采購(gòu)信用體系建設(shè)中的“信息孤島”、強(qiáng)化聯(lián)動(dòng)懲戒具有重要的參照意義。

中央部署還在加快。7月23日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出，在推進(jìn)工商登記制度改革、廢除企業(yè)年檢制度、大力取消事前審批的同時(shí)，加快實(shí)施企業(yè)信息公示制度，從主要依靠行政審批管企業(yè)，轉(zhuǎn)向更多依靠建立透明誠(chéng)信的市場(chǎng)秩序規(guī)范企業(yè)。完善市場(chǎng)監(jiān)管體系的車(chē)輪已開(kāi)始轉(zhuǎn)動(dòng)，信用必將帶來(lái)比黃金更珍貴的價(jià)值。無(wú)論是政府采購(gòu)市場(chǎng)秩序的維護(hù)者，還是角逐于這一市場(chǎng)的供應(yīng)商們，你們準(zhǔn)備好了嗎？