劉尚希：財稅大改革需要忍受劇痛才能到位

原標題：劉尚希：財稅改革要忍受劇痛才能到位

今年6月上旬的氣溫似乎比往年略低，經濟也似乎稍稍失去了彈性，因此在過去諸多試圖變革突破的舉措中，第三次深改組會議所特別強調的財稅體制改革尤為引人矚目。高層申明這并非為“解一時之弊”，以示該項改革意義重大，但一句“著眼長遠機制的系統(tǒng)性重構”，提醒其深度的復雜與艱巨。財政部財科所副所長劉尚希接受《華夏時報》記者專訪時說，一個國家制度的變遷很多都與財稅改革有關，歷史上，所有的財稅改革都要冒著巨大的風險，很多變法最終失敗了，就是因為動了強勢方的利益奶酪而導致瘋狂反撲。正所謂壯士斷腕的改革會有劇痛，而有劇痛的改革最為艱難。如果能真正忍受痛苦讓所有改革改到位，所贏得的將是國家和民族的光明前途。

系統(tǒng)性重構機制艱巨復雜

《華夏時報》：高層在面臨經濟下行壓力之時突出強調財稅改革，是要表明一種怎樣的決策意圖？

劉尚希：當下的確面臨經濟下行的壓力，我們看到，包括所謂微刺激在內的一系列應對之策正陸續(xù)出臺，而此時既需要適當的政策應對，更需要強調改革，強調通過改革激活經濟與社會的活力，這更多的是基于長遠發(fā)展的一種決策思考。

千頭萬緒的改革內容中，財稅改革是最具基礎意義的最重要改革，其對經濟和社會各個層面都產生影響作用。突出強調財稅改革，不僅能起到眼前穩(wěn)增長的作用，而且對長遠調結構、轉方式也都極為重要。財稅改革自身固有的特性，決定了其對解決經濟的短期與長期問題都有放大效應。

十八屆三中全會已將財政定位于國家治理的基礎和重要支柱，其所發(fā)揮的作用必定是綜合性作用，因而當前宏觀背景下推進財稅改革顯得至關重要。

《華夏時報》：很早就開始討論修訂的所謂《深化財稅體制改革總體方案》為何至今難以成熟并出臺？

劉尚希：習近平主席強調財稅體制改革不是解一時之弊，而是著眼長遠機制的系統(tǒng)性重構，這實際上是提出要求，即財稅體制改革方案要能夠實現長遠機制的系統(tǒng)性重構，這恐怕也是衡量該方案完善程度的重要標準。如果達到標準就可以出臺，否則，就不能出臺。

該方案的完善牽涉到方方面面的問題，難度之大，超乎想象，而非財政部門一家所能解決。今年兩會上，李克強總理在政府工作報告里就提道，財稅改革是政府工作的重頭戲。在財稅改革方案的修訂完善工作中，財政部門毫無疑問應發(fā)揮牽頭作用，卻也涉及到其他各個部門。

從更寬泛的意義上看，僅中央與地方事權和支出責任方面的關系調整，就涉及更多更復雜的層面，涉及到各種體制的調整。所以，其難度和復雜性超出以往，也超出了其他方面的改革。

行政體制改革是最大前提

《華夏時報》：從長遠機制的系統(tǒng)性重構角度看，財稅改革最大的難題是什么？

劉尚希：財稅問題與國家宏觀架構或行政體制緊密相關。在行政體制的橫向方面，是政府各部門職責如何更加清晰；縱向方面，是中央與地方的事權劃分。這都是很重要的方面。如果行政體制的改革沒能有效推進，則財稅體制改革就會非常困難。

比如，一般強調事權與支出責任相適應，如果事權劃分不清，就很難做到事權與支出責任相適應。在政府各部門的關系中，專項轉移支付機制或部門預算機制，都與各部門職責相聯(lián)系，也都涉及到各部門之間的權力、財力，實質就是利益的問題。一旦進行調整或改革，則很不簡單?？傮w上，現在政府各部門都很強勢，這種強勢，很可能導致政出多門。各部門積極性很高，都想干事，但都想干事很可能導致重復干一些事，一些部門就可能重復安排資金。

我在去某省調研時，曾碰到過一個相關案例。當地某個企業(yè)從政府不同部門獲得大量資金，總額達到2億元人民幣，可以想見，這正是不同部門在干同樣的事、各部門職能沒有明確分工整合所導致的結果。從政府單個部門看，其工作積極性高似乎沒問題，但從整體看，其積極性越大，所造成的浪費就越多，而且會導致與政策目標背道而馳。這就叫合成謬誤，此類情形當前非常普遍。

所以，通過行政體制改革，將政府各部門職責理清理順，建立現代預算制度，建立全口徑的預算透明公開制度，這些都是財稅體制改革的大前提。

《華夏時報》：所涉及的事權和支出責任方面的制度改革、分稅制改革遇到的那些主要障礙，將如何協(xié)調逾越？

劉尚希：逾越這些障礙，要靠高層下大決心，靠單個的任何一個部門，都無力解決。觀察各項改革推進的次第順序可以看到，通過財稅改革，能夠發(fā)現許多問題，但很多問題發(fā)生的根源不在財稅體制本身。“皮之不存，毛將焉附。”行政體制改革與財稅改革的關系，就近乎皮與毛的關系：毛扯厲害了，皮就會疼。

財稅改革的關鍵，一是政府橫向的各職能部門職責劃分清楚，邊界搞清楚，各行其責；二是中央與地方的職責劃分清楚。但這兩方面最要害的問題至今都沒解決好， 一些政策的貫徹落實也就會因此而打折扣、出問題。最近國務院會議提到政策落實不下去，這實際反映的是體制問題，而并非完全是某些地方政府故意與中央唱對臺戲。

目前中央與地方的政府各個部門都成為了利益主體，都會考慮哪些政策對自身有利還是不利，凡是有利就執(zhí)行，不利就不執(zhí)行。“屁股決定腦袋”，利益主體的存在是個現實，承認或是削弱這種現實，現在必須明確方向。如果政府各個部門都站在自身角度而非站在國家整體利益或公共利益角度制定政策，那就是立場問題。這個深層次問題必須加以解決，否則，改革的推進或政策的制定，都會陷入扯皮之中，大家都會說出一大堆冠冕堂皇的理由，在相互的博弈中，改革有可能在膠著中停滯不前。應高度重視這種無形的改革風險。

立法先行與改革之痛

《華夏時報》：據認為過去一段時間，財稅改革的最大亮點是完善立法，強調立法先行，諸如營改增試點不斷擴圍、地方債自發(fā)自還試點、設立環(huán)境稅和房地產稅法起草小組之類。你的看法是什么？后面還將推動哪些相關措施？

劉尚希：完善立法是建設法治中國的一個非常重要的理念，而財稅體制改革更需要的是立法先行，因為其涉及國家、企業(yè)和個人利益。過去對這個問題重視不夠。十八屆三中全會提出立法先行，正是為了奔著建設法治中國的目標而去的一個重要部署。財稅改革要立法先行，已作為一個基本理念和要求被提出，表明今后財稅改革要于法有據，但這并不意味著財稅改革的所有舉措立刻就都可以成為法律。

財稅方面的立法盡管過去有一些進展和成就，但還有很多欠缺，比如沒有財政基本法，預算法正在修訂尚未出臺，而預算法是不可能起到財政基本法的作用的。財政基本法是要規(guī)范政府的財政行為，其地位高于預算法，但我們現在沒有財政基本法。稅收立法方面，目前只有基于各個稅種的立法和授權國務院制定的相關條例，并沒有一個稅收基本法或者稅法通則，而稅法通則應當是整個稅收制度的一個基本規(guī)范，各個稅種的單行法律，應當是依據稅法通則來制定，但我們現在也沒有稅法通則。這等于說財稅立法缺少一個“指導思想”，下位法的立法在方向上就可能不一致。

這些基礎性立法工作，目前都不到位，18個稅種只有3個是法律，其他都是條例，由此來看，今后相關財稅立法工作將非常繁重復雜。僅僅房地產稅的立法，就非常艱巨。

除此之外，財稅司法問題也很突出。立法之后必須得到有效的貫徹落實，沒有一個強有力的司法，立法就失去意義。第三次深改組會議已提出要成立知識產權法院，是不是還應成立稅收法院？因為稅收法方面專業(yè)性也很強，一般法院難以弄懂，也就難以公正斷案。

上述都是財稅法制、依法理財的重要內容，關系到財稅法治化的水平。財稅立法和財稅司法應當并重。

《華夏時報》：在這種背景下，你估計方案可能會在何時修訂完畢并出臺？

劉尚希：應當不會拖得太久，下半年終歸要出臺吧?，F在最令人擔心的是，在推進過程中，往往并不知道阻力在哪，改革就會因此而停滯。這是很麻煩的事情。背后實質是相關部門缺少全國一盤棋的整體意識或公共立場，這可能要靠深改組全力協(xié)調推進。

不過財稅體制改革即使出臺了方案，具體實施步驟、方法都有，也只是個框架性方案，尚需根據不同階段形勢的變化做動態(tài)的調整優(yōu)化。現在首先是要把框架搭起來，然后在具體的實施操作過程中再不斷細化和完善。

《華夏時報》：即使方案修訂后出臺，其改革舉措將何以落到實處？

劉尚希：“屁股決定腦袋”的抵制將會像空氣一樣，看不見抓不著，但確實存在，而且問題越來越嚴重，解決這個深層次問題就越來越緊迫，因為改革需要共識，行動需要協(xié)同。政府各部門、中央與地方，如果在具體的改革問題上難以形成共識，改革就搞不下去。財稅改革說到底就是利益格局和權力的大調整，而無論動誰的利益奶酪都會遭到反對和抵制。

一個國家制度的變遷很多都與財稅改革有關，歷史上，所有的財稅改革都要冒著巨大的風險，很多變法最終失敗了，就是因為動了強勢方的利益奶酪而導致瘋狂反撲。正所謂壯士斷腕的改革會有劇痛，而有劇痛的改革最為艱難，但有誰愿意忍受劇痛？看來這只有靠深改組來協(xié)調了。如果能真正忍受痛苦讓所有改革改到位，所贏得的將是國家和民族的光明前途。

背景資料

當前財稅體制改革重點任務

按照黨中央、國務院總體部署，抓好財稅體制改革這個重頭戲，著力構建現代財政制度，對于完善社會主義市場經濟體制、促進經濟持續(xù)健康發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定，具有重要意義。當前，應重點做好以下幾方面工作。

一、改進預算管理制度。今年主要推進以下改革：

一是深入推進預決算公開。政府支出預決算全部細化到項級科目，專項轉移支付預算細化到具體項目。

二是建立定位清晰、分工明確的政府預算體系。

三是實行中期財政規(guī)劃管理。提高財政政策的綜合性、前瞻性和可持續(xù)性。

四是建立跨年度預算平衡機制。中央財政預算因政策需要可編列赤字，在政策調整后分年彌補。

二、進一步完善稅收制度。今年改革的重點：

一是繼續(xù)推進營改增改革。將根據試點情況，進一步完善試點方案及相關配套政策，力爭在“十二五”期間全面完成營改增改革。

二是改革完善消費稅制度。調整消費稅征收范圍、環(huán)節(jié)和稅率，把一些高耗能、高污染產品及部分高檔消費品納入征稅范圍。

三是全面深化資源稅改革。實施煤炭資源稅從價計征改革，同時清理相關收費基金。

此外，加快推動房地產稅立法進程和環(huán)境保護稅立法工作，進一步擴展小型微利企業(yè)稅收優(yōu)惠政策，更好地發(fā)揮稅收調節(jié)功能。

三、推進建立事權和支出責任相適應的制度。

一是抓緊研究調整中央與地方事權和支出責任。

二是研究理順中央與地方收入劃分。

三是進一步優(yōu)化轉移支付結構。清理、整合、規(guī)范專項轉移支付，逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套，今年要將專項轉移支付項目由2013年的220個減少到150個左右。

四、切實加強地方政府性債務管理。

一是研究賦予地方政府依法適度舉債融資的權限，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制。抓緊剝離融資平臺公司承擔的政府融資職能。

二是對地方政府性債務實行分類管理和限額控制。

三是加快建立權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度。修訂財政總預算會計制度，對部分事項采用權責發(fā)生制。

四是建立債務風險預警及化解機制。列入風險預警范圍的高風險地區(qū)不得新增債務余額。